Санаторно-курортный комплекс обладает критической значимостью для экономики страны, качества жизни населения, обеспечения безопасности и здоровья граждан. Эффективное развитие санаторно-курортного комплекса может привести к целому ряду значимых положительных эффектов для государства, бизнеса и населения России. В то же время, неэффективное или недостаточно быстрое развитие санаторно-курортного комплекса может оказать негативное влияние на ключевые показатели развития страны.
Политика государства по отношению к санаторно-курортному комплексу может варьироваться в широких пределах и включать в себя меры по всему спектру: от жесткого регулирования и контроля операционной деятельности здравниц до практически полного отсутствия регулирования данной сферы. Выбор той или иной государственной политики окажет существенное позитивное или негативное влияние на развитие санаторно-курортной сферы. Поэтому для достижения целей государства необходимо разработать стратегию развития санаторно-курортного комплекса Российской Федерации, которая позволит ясно сформулировать задачи государственной политики по отношению к рассматриваемой сфере, механизмы и инструменты решения этих задач, а также опишет четкий план действий органов государственной власти. Стратегия должна, в том числе, обеспечивать формирование государственной политики, направленной на повышение инвестиционной привлекательности санаторно-курортного комплекса и совершенствование механизмов защиты прав и интересов населения. Такая политика должна основываться на принципе преимущественно позитивного регулирования отношений в санаторно-курортной сфере (принятие программ, концепций, других нормативных правовых актов, предусматривающих льготный порядок приобретения санаторно-курортных услуг, льготной налоговой политики в отношении здравниц и пр.).
Механизм реализации стратегии развития санаторно-курортной отрасли должен предусматривать комплекс мер правового, экономического и организационного характера, обеспечивающих «баланс интересов» и скоординированные действия участников реализации стратегии. При этом баланс мер необходимо искать с учетом специфики российской экономики, уровня развития страны, особенностей и традиций развития курортного дела в Российской Федерации. Перечень мер не должен оставаться постоянным, а должен пересматриваться в соответствии с меняющейся внешней ситуацией, соответственно, результаты применения тех или иных инструментов необходимо постоянно анализировать, и корректировать по результатам анализа направление государственной санаторно-курортной политики. Задачами в рамках разработки стратегии будет оптимальный выбор мер и инструментов, в наибольшей степени способствующих решению проблем санаторно-курортной сферы и достижению целей государства в сложившихся экономических условиях.
До формирования современных рыночных отношений разрабатывались программы развития санаторно-курортного комплекса и на этой основе разрабатывались планы его развития. Эти планы корректировались каждые 5 лет и под эти планы выделялись средства на строительство, на реконструкцию. В перестройку вся эта система рухнула, каждый «выживает», как может. В настоящий же момент, следует констатировать, что санаторно-курортный комплекс функционирует фактически без какой-либо стратегии, без системы долгосрочного планирования развития. С распадом прежней политической системы санаторно-курортный комплекс оказался вынужден более 20 лет работать без серьезной системы долгосрочного планирования, без научно обоснованной стратегии развития.
Форсированный характер осуществляемых мер по установлению рыночных отношений, не обеспеченных соответствующей нормативно-правовой базой, эффективным государственным регулированием, включая защиту и поддержку интересов отечественных производителей санаторно-курортных услуг, придал этому процессу недопустимо разрушительный характер. Санаторно-курортный комплекс России сильно неоднороден и дезинтегрирован, со множеством внутренних деформаций. Не может быть иллюзий саморазрешения накопившихся проблем. Перелом негативных тенденций и устойчивая прогрессивная эволюция санаторно-курортного комплекса могут осуществляться только под воздействием консолидированной политики государства и конструктивных сил общества. Для этого назрела жизненная необходимость решения проблемы стратегического планирования. Кроме того, в этой ситуации эксперты считают актуальным говорить о необходимости создания структуры, курирующей вопросы стратегического развития и планирования санаторно-курортного комплекса в целом, и уже отмечаются примеры подобных инициатив и предложений на уровне государственной власти.
Нормативно-правовое регулирование развития курортов в России осуществляется достаточно большим числом разноуровневых документов. Однако в силу сложившихся российских традиций, особой значимости курортного дела, в том числе в воспроизводстве рабочей силы, а также вследствие неразвитости рыночных отношений, низкой платежеспособности населения и множества других причин представляется важным, прежде всего, рассмотреть основные направления нормативно-правовой деятельности федеральных органов государства в развитии отечественного курортного дела.
Законодательная база в санаторно-курортной сфере включает ряд президентских Указов, правительственных, парламентских и судебных постановлений, государственных программ. Важную роль в формировании механизма государственного регулирования всей экономики, в том числе санаторно-курортной сферы, играют: Гражданский, Административный, Бюджетный, Таможенный, Уголовный, Земельный, Налоговый, Градостроительный кодексы Российской Федерации, ряд Федеральных законов, в том числе ежегодный закон «О Федеральном бюджете Российской Федерации».
Основными «отраслевыми» законами, регулирующими отношения в курортной сфере, являются Федеральные законы: «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» № 26-ФЗ и «Об особо охраняемых природных территориях» № 33-ФЗ, принятые в 1995 году.
В развитие указанных законов Правительство РФ утвердило Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и Положение о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями федерального значения, регламентирующие деятельность по указанным направлениям. За прошедшие двадцать лет рассмотренные законы многократно доказывали свою актуальность и жизненность всех основных положений.
В развитии Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностей и курортах» в 1996 г. Правительство РФ приняло Федеральную целевую программу «Развитие курортов федерального значения». Программа в качестве цели определяет стандартизацию и расширение объемов оказания санаторно-курортной помощи, повышение медицинской и экономической эффективности санаторно-курортного лечения и оздоровления населения на основе внедрения современных технологий восстановительной медицины.
Следует особо отметить, что разработка федеральной целевой программы развития курортного дела в России, основана на принципиально новом концептуальном подходе, ориентированном не только и не столько на лечение больных, сколько на формирование и сохранение здоровья, первичную и вторичную профилактику.
Объектом программы являются 26 курортов и курортных районов федерального значения как наиболее ценная часть санаторно-курортного комплекса страны. Программа рассчитана на 1996-2000 годы. Реализация программы предусматривалась за счет средств федерального бюджета, средств субъектов РФ и привлекаемых для ее выполнения внебюджетных источников.
Однако средств из госбюджета по данной программе не выделялось. При выполнении мероприятий первого этапа программы усилия были сосредоточены в основном на решении вопросов координации деятельности по управлению санаторно-курортным комплексом и нормативно-правового обеспечения, и в относительно небольших объемах совместно с регионами проводилась работа по сохранению и развитию инфраструктуры на некоторых федеральных курортах.
Необходимо отметить, что подавляющее большинство задач, поставленных Федеральной целевой программой «Развитие курортов федерального значения», не потеряло своей актуальности и в настоящее время.
Курортное дело в стране не может существовать вне правовых норм. С развитием российского санаторно-курортного рынка усиливается необходимость дальнейшего расширения и углубления правовой основы его функционирования. В связи с этим государство должно сформировать правовые основы для установления равноправных и справедливых условий конкуренции и защиты прав потребителей. Органам государственной власти следует активизировать разработку подзаконных актов, регулирующих отдельные аспекты курортного дела в России и в первую очередь его социальную направленность.
Тем более, что принятый в 1995 г. «отраслевой» закон «О природных лечебных ресурсах лечебно-оздоровительных местностях и курортах» имеет в основном природоохранную направленность и не решает ряд накопившихся, а тем более постоянно возникающих в связи с переходом к рынку новых проблем в системе управления санаторно-курортной сферой. В частности, остается нерешенной проблема разработки нормативных актов о курортах, системе мер по экономическому стимулированию развития курортного дела, разграничении прав и ответственности между Российской Федерацией и ее субъектами. В нем не были раскрыты взаимоотношения государства (как владельца курортных земель, ресурсов и т.д.) и пользователя (здравницы и прочие курортные объекты). В нем не были отражены вопросы налогообложения, лицензирования; не конкретизированы вопросы курортного строительства, курортной инфраструктуры; вопросы управления и координации курортной деятельности, а также развития курортной науки. А главное – закон не содержит принципиальных положений об организации системы управления функционированием санаторно-курортного комплекса. К тому же рассматриваемый закон не учитывают и не в состоянии учесть все специфические, конкретные требования субъектов Российской Федерации, каждый из которых обладает своим неповторимым курортным потенциалом и нуждается в своем оригинальном пути развития.
При этом отсутствует устойчивое финансирование развития курортов федерального значения из средств федерального бюджета, что не позволяет в полной мере реализовать полномочия Правительства Российской Федерации, Минздрава России, определенные Федеральным законом от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и другими нормативными правовыми актами, например по установлению границ и режимов округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, ведению государственного реестра курортного фонда Российской Федерации, организации научных исследований в целях расширения курортного фонда Российской Федерации и повышения эффективности его использования и др.
Органами государственной власти субъектов Российской Федерации задерживается приведение статуса курортов в соответствие с действующим законодательством (курорт федерального, регионального и местного значения), что создает возможные условия для перевода земель курортов из категории особо охраняемых территорий в категорию земель населенных пунктов и изменения их целевого назначения, режима охраны и хозяйствования.
Все эти вопросы должны получить свое отражение в проектах новых законов, в первую очередь, требуется разработка основополагающего отраслевого закона – «Об основах курортного дела в Российской Федерации», который позволил бы установить правовые основы в курортном деле направленные на решение социальных проблем по сохранению и укреплению здоровья населения, повышение эффективности санаторно-курортного комплекса. Целесообразно также разработать и принять закон «О поддержке курортного дела в Российской Федерации». Назначение этих законов заключается в обеспечении необходимых мер для регулирования и развития санаторно-курортной сферы, а также для придания этой сфере динамичной структуры и режима деятельности.
Законопроект «Об основах курортного дела в Российской Федерации» должен предусмотреть, что курортное дело в России выполняет две основные функции.
Первая – это гарантированное государством обеспечение граждан санаторно-курортными благами, имеющих особую социальную полезность. Сама эта поддержка может быть реализована как в форме прямых бюджетных ассигнований, посредством текущего финансирования деятельности государственных здравниц и финансирования конкретных проектов негосударственных здравниц, так и в виде налоговых льгот и преференций. Следовательно, производство такого рода услуг осуществляется исключительно с помощью финансирования за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и, в конечном счете, за счет налогоплательщиков. Общественные услуги предоставляются населению бесплатно или на льготных условиях.
По нашему мнению, под опекой государства должны находиться: дети; больные туберкулезом и другими социально значимыми болезнями согласно специальному перечню, утвержденному Минздравом; граждане, пострадавшие в результате стихийных бедствий, техногенных катастроф, военных действий и др.
Вторая функция – это обеспечение спроса состоятельной части населения и иностранных граждан на санаторно-курортное курортное лечение в условиях, удовлетворяющих разнообразные, в том числе самые высокие, потребности во время их пребывания на курорте. Это потребует развития материально-технической базы здравниц, повышения уровня комфорта, увеличения количества и качества медицинских услуг, развития индустрии отдыха и развлечений.
В целях сохранения и развития санаторно-курортного комплекса страны необходимо разработать основные направления государственной политики в санаторно-курортной сфере. Концепции государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации (решение коллегии Минздрава РФ № 11 от 24.06.2003 г.), в которой определены основные цели, задачи и направления государственной политики развития курортного дела в России и которая создала основу для разработки конкретных планов и программ по ее реализации. Вместе с тем, необходимо понимать, что для полномасштабной реализации данной Концепции последняя должна иметь статус постановления Правительства РФ и быть межотраслевым документом.
Это лишь небольшой пакет документов, который необходимо подготовить для обеспечения успешного функционирования санаторно-курортного комплекса Российской Федерации.
Нормативно-правовое обеспечение санаторно-курортной сферы пока еще не сформировано в полном объеме. Вместе с тем, состояние и степень упорядоченности законодательно-правовой базы санаторно-курортной деятельности являются неотъемлемыми показателями эффективности проводимой государством политики в рассматриваемой сфере. Законотворческой работе, как основе проведения последовательной и взвешенной государственной политики в санаторно-курортной сфере, должно быть уделено особое внимание в деятельности Министерства здравоохранения РФ.
Рассматривая курортную деятельность в целом в новых экономических условиях, следует особо остановиться на том, что до сих пор не решен вопрос о ее лицензировании. Подлежит лицензированию лишь медицинская деятельность в санаторно-курортных учреждениях с отсылкой к основным ее видам. Однако в определение «санаторно-курортная деятельность» входит не только медицинское обслуживание, но и техническое состояние устройств и оборудования по использованию природных лечебных факторов (например, обустройство источников минеральных вод, минералопроводов, оборудование питьевых галерей, ведение грязевого хозяйства, содержание курортных парков и т.д.); комфортность и функциональный уровень спальных, лечебных и других зданий и сооружений курорта; набор курортных услуг; состояние инженерной инфраструктуры (техническое состояние сетей и обеспеченность водой, теплом, электроэнергией, транспортными коммуникациями и связью); обеспеченность кадрами курортной сферы и др. Отсутствие лицензирования по всем указанным выше вопросам не стимулирует повышения уровня курортного обслуживания и искажает истинную оценку самого курорта.
В связи с этим предлагается в число видов деятельности, подлежащих лицензированию на федеральном и региональном уровне, включить санаторно-курортную деятельность и разработать единую систему сертификации курортных услуг.
Существующие проблемы в санаторно-курортной сфере страны определяют необходимость подготовки поручения Правительства Российской Федерации о разработке федеральной целевой программы «Развития курортного дела в Российской Федерации» на среднесрочную перспективу, отражающей основные концептуальные направления государственной деятельности.
Программа в соответствии с социально-экономической ситуацией представляет собой систему стратегических (а не оперативных) мер по реформированию санаторно-курортного комплекса на основе создания условий, обеспечивающих повышение эффективности результатов санаторно-курортной деятельности, рациональное использование научно-производственного потенциала и лечебных природных ресурсов, и предусматривающий формирование механизмов государственного регулирования в форме предоставления различных мер поддержки, выделения приоритетных объектов поддержки.
Предполагаемое опережающее принятие Комплексной программы развития курортного дела по сравнению со сроками выхода Закона о курортном деле позволяет рассматривать ее как первый, по сути, программный документ концептуального характера, определяющего цель санаторно-курортной политики, основные направления в реформировании и реструктуризации санаторно-курортного комплекса и развития кадрового потенциала, основные механизмы реализации санаторно-курортной политики и т.д.