В условиях усиления конкуренции между странами и территориями за инвестиционные потоки, а также высокой мобильности капитала повышается значимость инвестиционного регулирования и стимулирования со стороны государства [1, с. 103]. В международной практике меры по стимулированию, как правило, связаны с высвобождением дополнительных средств у предприятий для финансирования инвестиций собственными средствами. Такие меры направлены на повышение инвестиционной привлекательности и повышения предпринимательской активности [2].
В системе мер государственного стимулирования инвестиций особые экономические зоны (ОЭЗ) являются одним из эффективных инструментов привлечения прямых (в том числе, иностранных) инвестиций на определенные территории путем создания благоприятных условий для компаний-резидентов. При этом, на современном этапе, можно говорить о том, что ОЭЗ отличает инновационно-промышленный вектор развития, который подразумевает стимулирование инновационной активности на определенной территории и концентрацию научного, а также бизнес-потенциала.
Для России основной целью создания особых экономических зон можно назвать развитие депрессивных территорий страны за счет создания определенных «точек» или «полюсов» роста, основанных на имеющемся на данной территории потенциале: геополитическом положении, природно-ресурсном богатстве, существующих научных или промышленных комплексах. Помимо этого, одной из целей создания можно назвать потребность и необходимость в создании производственной и логистической инфраструктуры [3].
К началу 2016 года в Российской Федерации было зарегистрировано 33 особые экономические зоны, в том числе: 9 промышленно-производственного типа, 6 технико-внедренческого типа, 3 портовые и 15 туристско-рекреационного типа. Несмотря на высокие показатели отдельных ОЭЗ, в целом данный инструмент, на сегодняшний день, признан в России неэффективным.
Так, Постановлением Правительства РФ от 28 сентября 2016 года №978, а также Постановлением Правительства от 29 сентября 2016 года №980 прекращена деятельность десяти неэффективно функционирующих особых экономических зон, в том числе восьми зон туристско-рекреационного типа. Перечень закрытых ОЭЗ может пополниться в самое ближайшее время, однако, несмотря на это, механизм ОЭЗ остается достаточно перспективным для России. По мнению авторов, крайне важно модернизировать данный институт в соответствии с существующим успешным зарубежным опытом.
На сегодняшний день инвестиционный механизм ОЭЗ наиболее эффективно реализован в Китайской народной республике (КНР). Особенно ценно, что КНР сопоставима с Россией по ряду экономических и политических показателей, и, как следствие, указанный опыт может быть применен на территории российских регионов.
В Китае запуск особых экономических зон приходится на 1970–е годы, и непосредственно связан со сменой экономического и политического курса. Так, с 18 по 22 декабря 1978 года в Пекине состоялся 3–й пленум ЦК КПК 13–го созыва, на котором было принято решение о начале реализации политики реформ и открытости, с чего начался исторический переход политического курса Китая к экономическому строительству и внешней открытости [4].
Уже в 1979 г. руководством КНР было принято решение о создании особых экспортных районов в Шэньчжэне, Чжухае, Шаньтоу и Сямэне в качестве эксперимента. В данном случае ключевое значение имела ограниченность территории экспериментальных районов, которая предохраняла экономику Китая в случае, если политика экономической открытости окажется неудачной. На тот момент, только в особых экономических районах был легализован обмен товарами и капиталом с соседними государств.
Помимо привлечения иностранных инвестиций и технологий, ОЭЗ в Китае планировались в качестве площадок для подготовки квалифицированных кадров, получения управленческого опыта, внедрения новых технологий и проведения рыночных реформ, направленных на либерализацию национальной экономики.
Расположение китайских ОЭЗ было крайне выгодно – на границах с Гонконгом, Макао и Тайванем, которые являлись первичным источником капитала и технологий для материковых ОЭЗ.
Стоит отметить, что к началу политики реформ в Китае наблюдался ряд серьезных структурных проблем. В частности, около трети ВВП приходилось на аграрный сектор (при этом в нем было занято 70 % населения страны), уровень урбанизации составлял 18 %, 67 % населения проживало за чертой бедности [5]. Иными словами, государство не обладало внутренними резервами для значительного изменения сложившейся социально-экономической ситуации, что стало одним из основных толчков к изменению региональной политики.
В первые годы после введения политики реформ и открытости создание специальных экономических зон изменило траекторию развития экономики страны, а также сыграло роль в формировании нормативно-правовой базы, ориентированной на развитие рыночной экономики и расширение внешних экономических контактов.
В 1981 году на долю четырех ОЭЗ пришлось 60 % притока ПИИ в Китай, причем 51 % ПИИ пришлись на долю зоны, расположенной в Шенжене, на остальные зоны – приблизительно по 3 % совокупного притока ПИИ в страну. Спустя 3 года на долю ОЭЗ все еще приходилось 26 % от совокупного ПИИ, полученного государством. К концу 1985 года 20 % совокупных прямых иностранных инвестиций (около 1,2 млрд. долларов) приходилось на четыре СЭЗ [6].
В то же время, данные результаты не столь однозначны. В течение всего переходного периода реформ китайские вложения в ОЭЗ были значительно выше, чем зарубежные инвестиции. В частности, в период с 1980 по 1987 гг. государственные капитальные вложения в развитие всех особых зон составили 15,6 млрд. юаней, в 3 раза превысив сумму, первоначально планировавшуюся на период до 2000 г [6]. Фактически, вся необходимая инфраструктура ОЭЗ создавалась за счет внутренних средств, среди которых превалировали государственные инвестиции.
В дальнейшем фактическое участие иностранного бизнеса также выросло не настолько сильно: на территории особых экономических зон Китая лишь незначительная доля (менее 10 %) добавленной стоимости приходилась на предприятия с иностранным капиталом. Большая часть предприятий была представлена в виде своеобразного механизма ГЧП – партнерства китайских государственных корпораций и иностранного бизнеса. В этой связи, можно говорить не только о привлечении иностранных инвестиций, но и о перераспределении внутренних финансовых потоков.
В качестве негативных эффектов от реализации политики особых экономических зон в середине 1990-х годов необходимо отметить резкую дифференциацию уровня развития в районах с особым режимом и по всей остальной территории страны.
Изначально предполагалось, что уровень развития ОЭЗ станет локомотивом для дальнего развития всех регионов Китая. В 1994–1995 гг. стало очевидным, что разрыв в уровне развития лишь усиливается, а объем предоставляемых в ОЭЗ льгот и преференций становится выше ожидаемого от них эффекта. Указанное обстоятельство стало основной причиной, обусловившей сворачивание существенной части льгот для резидентов ОЭЗ. Этот процесс усилился после вступления КНР во Всемирную торговую организацию в 2001 г., одним из основных правил которой является предоставление единого таможенного режима для всех иностранных инвесторов, что поставило под вопрос возможность дальнейшей работы ОЭЗ в прежнем режиме.
Тем не менее, несмотря на некоторое снижение оборотов торговли, на сегодняшний день механизм ОЭЗ в КНР продолжает эффективно работать На долю пяти непосредственных ОЭЗ в 2014 году пришлось 15,15 % в общем объеме внешней торговли КНР (табл. 1). Стоит отметить, что большая часть стоимостного объема оборота товаров приходится на ОЭЗ «Шэньчжэнь» (487,76 млрд. долл. из общей суммы в 651,78 млрд. долл). Это позволяет сделать вывод, что, несмотря на единую систему льгот и преференций в Китае, особые экономические зоны развиты не в одинаковой мере. Развитие каждой из ОЭЗ во многом зависит от внутреннего управления, и от реализуемой государственной политики.
За период с 1976 года особые экономические зоны в Китае существенно усложнились и образовали единую систему, особенности которой охарактеризованы в табл. 2.
Помимо перечисленных ОЭЗ, в Китае также функционирует разветвленная сеть иных особых экономических зон, в частности:
– 14 зон свободной (беспошлинной) торговли (Шанхай, Тяньцзинь, Далянь, Гуанчжоу, Нинбо, Чжанцзяган, Хайкоу, Сямэнь, Фучжоу, Циндао, Шаньтоу, Чжухай, Шэньчжэнь);
– 114 новых и высоких технологий (в том числе наиболее известные: технопарк «Чжунгуньцунь» в Пекине; парк высоких технологий «Чжанцзян» в районе Пудун г. Шанхай; парк высоких технологий в г. Тяньцзинь; открытая зона высоких технологий в г. Нанкин; открытая зона высоких технологий в г. Чэнду; открытая зона высоких технологий в г. Гуанчжоу).
Помимо этого, более 70 научно-технических зон для специалистов, получивших образование за границей, 38 зон переработки продукции, ориентированной на экспорт и прочие [5].
В каждом из видов особых экономических зон существует собственная система льгот, но в целом их можно сформировать в виде следующих агрегированных групп:
– внедрение в хозяйственный механизм ОЭЗ принципов рыночного регулирования;
– высокая степень самостоятельность властей зон в решении экономических вопросов, гибкая система управления, самостоятельная ответственность за результат;
– льготная налоговая и таможенная политика (например, ОЭЗ «Пудун» предоставляет субъектам предпринимательской деятельности особые налоговые льготы: отмена оплаты налога на добавленную стоимость, отмена оплаты потребительских налогов, отмена оплаты налогов на доход иностранных трудовых ресурсов, отмена оплаты подоходного налога на пять лет, оплата в течение последующих трех лет 50 % подоходного налога.);
– административно-правовой режим, направленный на привлечение иностранных и отечественных инвесторов (упрощенная система регистрации резидентов и снижение количества государственных проверок);
– доступ к международным транспортным коридорам, предпочтительно к морским, трансокеанским;
– особая законодательная база, способствующая привлечению зарубежных инвесторов.
Таблица 1
Внешняя торговля особых экономических зон в Китае*
|
ОЭЗ |
Стоимостной объем, в млрд. долл. |
Доля в объеме внешней торговли КНР в 2014 г., в % |
|||||||
|
2013 г. |
2014 г. |
||||||||
|
Общий |
Экспорт |
Импорт |
Общий |
Экспорт |
Импорт |
Общий |
Экспорт |
Импорт |
|
|
Шэньчжэнь |
537,36 |
305,72 |
231,64 |
487,76 |
284,740 |
203,36 |
11,34 |
12,15 |
10,37 |
|
Сямэнь |
84,09 |
52,35 |
31,74 |
83,55 |
53,16 |
30,39 |
1,94 |
2,27 |
1,55 |
|
Чжухай |
54,17 |
26,60 |
27,56 |
55,00 |
29,05 |
25,95 |
1,28 |
1,24 |
1,32 |
|
Шаньтоу |
9,23 |
6,60 |
2,63 |
9,60 |
6,96 |
2,54 |
0,22 |
0,3 |
0,13 |
|
Хайнань |
14,98 |
3,71 |
11,27 |
15,87 |
4,42 |
11,45 |
0,37 |
0,19 |
0,58 |
|
Всего |
699,83 |
394,98 |
304,85 |
651,78 |
378,33 |
273,69 |
15,15 |
16,15 |
13,95 |
|
* Составлено по данным Главного таможенного управления Китайской Народной Республики [7]. |
|||||||||
Таблица 2
Классификация особых экономических зон в Китае
|
Вид ОЭЗ |
Характеристика |
Особенности |
Количество (перечень) |
|
Специальные (особые) экономические зоны |
Обладают многоотраслевой экономикой с ярко выраженной экспортной ориентацией, первые из сформированных в Китае зон, характеризуются выгодным географическим положением |
Пользуются максимальным перечнем льгот и преференций, Управляющие компании характеризуются большой степенью самостоятельности и автономии |
На сегодняшний день их пять: Шэньчжэнь, Чжухай, Шаньтоу, Сямэнь, Хайнань, а также приравненный к ним Новый район Пудун (Шанхай) |
|
«Открытые» портовые города |
Сформированы в 1984 году на волне успеха специальных экономических районов (зон). Оставлены в общей системе производственных и административных связей страны |
Обладают правами в предоставлении льгот для привлечения иностранного капитала. Приоритет при осуществлении политики «открытых дверей» был отдан четырем городам-портам: Шанхаю, Тяньцзиню, Даляню и Гуанчжоу |
14 городов-портов, расположенных на побережье Желтого, Восточно-Китайского и Южно-Китайского морей |
|
Зоны и районы технико-экономического развития (ЗТЭР и РТЭР). |
Сравнимы с европейскими технопарками, иностранные предприниматели получают льготы при условии привлечения новых для Китая технологий. Главной задачей ЗТЭР является привлечение инвестиций для развития высокотехнологичных производств |
Для привлечения иностранных инвестиций в ЗТЭР действует налоговый режим, аналогичный СЭЗ. Кроме того, управляющим комитетам ЗТЭР делегированы права провинциальных правительств по утверждению инвестиционных проектов |
Основная часть ЗТЭР расположена в восточном, наиболее развитом регионе Китая (средняя площадь одной зоны – 10 кв. км). На сегодняшний момент в Китае функционирует 90 ЗТЭР |
Таким образом, особые экономические зоны стали тем механизмом, который вывел экономику Китая из застоя в период, когда у государства истощились внутренние резервы для социально-экономического развития, а «закрытый» тип экономики привел к глубокой рецессии в социальной сфере, промышленности, научно-технической и иных сферах.
В случае с КНР механизм ОЭЗ был оптимален, так как он позволил совершить переход к политике открытой экономики и рыночным механизмам регулирования достаточно плавно и без потрясений для традиционного уклада страны в целом.
При этом в самих ОЭЗ в начале их функционирования наблюдался достаточно жесткий и всесторонний государственный контроль как за организацией их работы в целом, так и за каждым проектом и иностранным инвестором.
На сегодняшний день данный механизм в Китае отошел на второй план и не является основным двигателем национальной экономики, однако, несмотря на это, ОЭЗ показывают достаточно высокие экономические показатели.
По мнению авторов, в целях развития данного института в Российской Федерации исследованный китайский опыт может быть заложен в основу следующего ряда рекомендаций [8].
Во-первых, наличие полного и постоянного государственного контроля до того, как особая экономическая зона начнет функционировать самостоятельно. Контролирующая функция должна быть реализована не в виде неких контрольных мероприятий, а в форме постоянного присутствия заинтересованных представителей власти и налаженного механизма «обратной связи» с Федеральным центром.
Во-вторых, необходимо понимать, что ОЭЗ для государства – в любом случае риск, как невозврата вложенных инвестиций, так и недополучения бюджетных ресурсов. В связи с этим, крайне важно составить адекватные бизнес-планы и планы развития для каждой особой экономической зоны.
В-третьих, важна четкая система разделения рисков между федеральными органами, органами субъектов федерации, управляющими компаниями и резидентами. Необходимо сформировать технико-экономические требования к резидентам ОЭЗ, а также перечень целевых индикаторов эффективности.
В-четвертых, формирование ОЭЗ с позиции их выгодного географического положения, непосредственно ориентированного на внешнюю торговлю с близлежащими странами. При выборе определенных территорий в Российской Федерации для формирования особой экономической зоны, необходимо учитывать её близость к потребителям, ресурсным центрам, партнерам (в частности, зарубежным). В частности, важно понимать, насколько может быть привлекательна территория для инвесторов, и какие риски на ней существуют.
В пятых, несмотря на сложную экономическую ситуацию, необходимо понимать, что развитие ОЭЗ возможно, главным образом, при формировании системы значительных льгот и преференций. С учетом опыта КНР и текущей социально-экономической ситуации в России, можно предположить, что эффективное расширение перечня льгот возможно за счет федеральных налогов (на сегодняшний день, большая часть преференций происходит за счет региональных налогов, выгода от которых не существенна), но при этом с более жестким контролем за расходованием инвестиций федерального центра и снижением обязательств по рекламе и продвижению резидентов ОЭЗ.
По мнению авторов, следование изложенным рекомендациям позволит отечественным особым экономическим зонам стать территориями интенсивного инновационного и научного развития, а также новыми промышленными центрами, способными обеспечить необходимость внутреннего рынка России в современных эффективных механизмах и технологиях.