В последние годы в России идет поиск новых источников роста и механизмов эффективного государственного управления региональным развитием. Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) рассматривается в качестве управленческой инновации в системе государственного управления в рамках Концепции снижения административных издержек и повышения качества государственного управления. Кроме того, ОРВ выступает действенным инструментом взаимопонимания между государством и бизнесом, и внедрение данного института на федеральном и на региональном уровнях позволит развивать конструктивный диалог между властью и бизнесом. В зарубежных странах проведено много исследований по изучению опыта практической реализации механизма ОРВ и рассматривается вопросы эффективности уже сформировавшегося и работающего института оценки регулирующего воздействия. В России только обсуждается работоспособность института ОРВ: его основных форм, факторов влияния и принципов реализации. В настоящее время развитие института регулирующего воздействия не получило должного распространения на практике в регионах, что сопряжено с решением многих острых системных проблем, таких как: наличие сдерживающих административных барьеров, недостаточное нормативно-правовое обеспечение, недостаток опыта и компетенций. Актуальность и существующее состояние анализа указанных проблем предопределили цели и задачи исследования.
Целью исследования является анализ развития оценки регулирующего воздействия и выявление лучших практик в субъектах Российской Федерации.
Материалы и методы исследования
Методы исследования составили аналитические публикации, статистические данные и статьи ряда ученых по данной тематике. Исследование основано на использовании методов сравнительного, логического анализа, а также анализа и синтеза.
Результаты исследования и их обсуждение
Большинство субъектов Российской Федерации являются дотационными, региональные органы государственного управления сталкиваются с непростой задачей сбалансированного развития и выбора приоритетных его направлений. Вопрос поиска новых источников роста для каждого региона в настоящее время становится актуальным. Особенно в условиях эффективного государственного управления региональным развитием. Одним из источников может являться развитие оценки регулирующего развития. Выступая при этом одним из управленческих инновационных методов в государственном стратегическом управлении субъектами РФ.
В прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года в качестве ключевого направления улучшения качества государственного управления в среднесрочной перспективе является формирование и развитие институтов, обеспечивающих учет интересов всех сторон, являющихся адресатами регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности посредством внедрения процедуры оценки регулирующего воздействия. В России институт оценки регулирующего воздействия функционирует на федеральном уровне официально с 2010 года. В Минэкономразвития России был образован Департамент оценки регулирующего воздействия. Необходимость внедрения ОРВ на региональном уровне определена Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Так, во исполнение данного Указа Правительством Российской Федерации принято постановление от 17 декабря 2012 г. № 1318, которым была закреплена сфера ОРВ и процедура проведения оценки, а также был принят Федеральный закон от 2 июля 2013 г. №176-ФЗ, закрепивший необходимость внедрения ОРВ на уровне субъектов Российской Федерации с 1 января 2014 года, на уровне городских округов – с 1 января 2015 года, на уровне муниципальных районов городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения – с 1 января 2016 года [6, 8].
Ввиду существенной региональной дифференциации актуальной становится задача институционального проектирования системы оценки регулирующего воздействия и выработки стратегии ее внедрения с учетом региональных специфик на уровне субъектов Российской Федерации. Опираясь на вышесказанное, следует отметить, что уже существует определенный подход к проведению оценки регулирующего воздействия при подготовке нормативных правовых актов в субъектах РФ. При этом можно выделить несколько общих этапов формирования института ОРВ в субъектах РФ:
Этап 1. Разработка и утверждение плана по внедрению института ОРВ в субъекте РФ.
Этап 2. Разработка и утверждение нормативно-правовой базы, закрепляющей институт ОРВ в субъекте РФ.
Этап 3. Непосредственное проведение ОРВ в субъекте РФ [3].
Согласно закону, порядок проведения оценки регулирующего воздействия на уровне субъектов Российской Федерации устанавливается нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, методическое обеспечение деятельности по проведению ОРВ и экспертизы нормативных правовых актов осуществляется Минэкономразвития России [7].
За последние годы, после принятия Указа Президента №601-У и ФЗ № 176 о внедрение процедуры ОРВ проектов и экспертизы действующих НПА, число регионов определившихся с проведением ОРВ увеличилось практически в два раза и составило в 2015 г. 75 субъектов РФ (табл. 1).
Таблица 1
Основные показатели реализации оценки регулирующего воздействия в субъектах РФ [4, 5]
|
Показатели |
на 01.08. 2013 г. |
на 01.03. 2014 г. |
|
Регионы, определившиеся с необходимостью проведения ОРВ |
41 |
75 |
|
Регионы, выбравшие уполномоченный орган по ОРВ |
79 |
80 |
|
Регионы, проводящие ОРВ на практике |
41 |
47 |
По состоянию на март 2014 года из 84 субъектов РФ 75 регионов определились с необходимостью проведения ОРВ выбранной ими формы и 80 регионов выбрали соответствующий уполномоченный орган по ОРВ [2].
Основными регионами лидерами по оценке регулирующего воздействия выделяют 6 субъектов): Ульяновскую область, Хабаровский и Краснодарский край и др. Средний уровень развития ОРВ (46 субъектов) имеют ХМАО, Томская и Магаданская область и др. Удовлетворительный уровень (26 субъектов) Тверская область, Алтайский край, Республика Марий-Эл и др.
К группе неудовлетворительный отнесены 5 регионов, в т.ч. Республика Карелия, Чеченская Республика, Республика Мордовия и др.,
Также следует отметить развитие в 2015 г. ОРВ на муниципальном уровне, а именно: 80 субъектов законодательно закрепили проведение ОРВ и экспертизы муниципальных органов муниципального управления. В 78 городских округах внедрены административные центры, процедуры ОРВ и экспертизы.
На начало 2015 года большая часть мероприятий, предусмотренных указом Правительства РФ, уже выполнена как на федеральном, так и на региональном уровне. Минэкономразвития России утвердило методические рекомендации по проведению ОРВ и форму сводного отчета для проведения ОРВ; в соответствии с Постановлением Правительства России от 17.12.2012 № 1318, создан официальный веб-сайт (regulation.gov.ru).
Для проведения публичных консультаций и размещения информации об ОРВ регионы используют различные интернет-ресурсы: региональный портал для проведения публичных консультаций (25 регионов), отдельный сайт / страница (сайт министерства экономики региона), несколько сайтов одновременно (уполномоченного органа, органов-разработчиков и др.).
Помимо стандартного проведения консультаций через интернет, в ряде субъектов предусмотрены дополнительные способы сбора замечаний и предложений – в виде консультативных органов, опросов бизнес-ассоциаций и экспертного сообщества, совещаний с заинтересованными сторонами.
О масштабах распространения процедуры ОРВ говорят следующие данные: по состоянию на 1 ноября 2016 года, на официальном сайте размещены 36329 проектов нормативно-правовых актов (НПА) на различных этапах ОРВ (табл. 2).
Таблица 2
Активные проекты по этапам реализации ОРВ*
|
Этап ОРВ |
Количество проектов |
Доля,% |
|
Уведомление |
3985 |
10 |
|
Текст |
23604 |
59 |
|
Оценка |
2763 |
7 |
|
Завершение |
2634 |
7 |
|
Принятие |
6621 |
17 |
*Источник: Официальный веб-сайт – regulation.gov.ru.
Из 36329 проектов НПА 2763 должны проходить через процедуру ОРВ, по 2634 проектам ОРВ завершена. До стадии принятия акта дошли 17% законопроектов (6621 законопроект), еще 59% находятся на предоценочной стадии прохождения через процедуру ОРВ (23604 законопроектов). Общее количество положительных заключений об ОРВ составляет 71%. Ежемесячно на официальном сайте размещается около 100 новых законопроектов, требующих ОРВ, и их число неуклонно растет; каждый месяц Министерством экономического развития РФ выпускается около сотни заключений о проведенных оценках регулирующего воздействия [1].
Таким образом, в России процедура ОРВ уже присутствует на федеральном и региональном уровнях (для большинства регионов страны) и начинает внедряться на уровне муниципалитетов.
Практика применения механизма ОРВ в регионах показала, что за 2010-2015 годы было внесено 41 тыс. замечаний в НПА и составлено более 3700 заключений об ОРВ. Общая оценка экономии для бюджетов составила более 3,1 трлн. рублей.
Основными разработчиками ОРВ проектов выступают: исполнительные органы государственной власти субъекта РФ (72 субъекта) и законодательный орган государственной власти субъекта РФ (33 субъекта).
Основные проблемы проведения ОРВ в регионах:
• органы власти регионов формально или не проводятся;
• уполномоченные органы власти не обеспечены инфраструктурными ресурсами.
Несмотря на то, что на сегодняшний день ОРВ формально закреплена во всех субъектах Российской Федерации, на практике почти в половине субъектов ОРВ должным образом не функционирует. Таким образом, становится актуальным поиск подходов к внедрению ОРВ на региональном уровне с учетом особенностей непосредственно технологии ОРВ и региональных отличий.
Применение таких инструментов как ОРВ, проведение публичных консультаций, экспертизы позволят достичь следующих результатов:
• улучшить деловой климат и повысить инвестиционную привлекательность страны или региона;
• обеспечить выбор наиболее эффективных вариантов принятия регулятивных решений;
• сделать принимаемые регулятивные решения исполнимыми для потенциальных адресатов регулирования;
• ограничить необоснованные издержки субъектов предпринимательской и иной деятельности;
• снизить риски, связанные с введением нового регулирования;
• повысить доверие граждан и бизнеса к принимаемым государством решениям.
В современном мире данные параметры являются наиболее важными факторами, определяющими надежность и стабильность деловой среды в глазах как отечественных, так и зарубежных инвесторов.
Выводы. Резюмируя сказанное выше, отметим: процесс формирования института ОРВ в России еще достаточно далек от завершения, а сама процедура ОРВ во многих случаях носит формальный характер. Поэтому на данном этапе в центре внимания находится именно работоспособность института ОРВ и высказываются предложения, как задействовать потенциал ОРВ в полной мере.