Основу для политики безопасности Российской Федерации составляют два закона: 1) федеральный закон от 28.06.2014 № 172–ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [1]; 2) федеральный закон от 28.12.2010 № 390–ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О безопасности» (далее – Закон № 390–ФЗ) [2].
Первый нормативный документ устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования.
Основная цель второго закона установить и разъяснить основные принципы обеспечения безопасности, содержание деятельности по обеспечению безопасности, правовую основу обеспечения безопасности, полномочия федеральных органов государственной власти, функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности.
Следующий по иерархической вертикали нормативно-правовых актов, имеющих базовые основы в сфере безопасности страны, является Указ Президента № 683, принятый в соответствии с рассмотренными раннее федеральными законами «О безопасности» и «О стратегическом планировании в Российской Федерации», утверждающий «Стратегию национальной безопасности Российской Федерации» (далее – Стратегия) [3] , и отменяющий при этом Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [4]. Таким образом, новая Стратегия определяет национальные интересы и стратегические национальные приоритеты Российской Федерации, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности Российской Федерации и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу, без ограничения срока.
При рассмотрении данной Стратегии особое внимание необходимо уделить разделу 2 «Россия в современном мире». Пункт 7 данного раздела включает понятие полицентричного мира, что в общенаучной теории понимается как устройство современного мира, характеризующегося многополярной структурой с явно выделяющимися центрами развития мировой экономики.
Значение этого понятия, как реально существующего в современном мире, велико. Многополярность мира, увеличивает конкуренцию, и, как правило, участники этой конкурентной борьбы имеют значительный силовой потенциал. Они изобретают и реализуют способы борьбы за важнейшие источники, необходимые для выживания и развития государств. в современном мире это в первую очередь территории, ресурсы и транспортные маршруты. Об этом указано в самой Стратегии с выделением ресурсов Мирового океана и Арктики, как наиболее значимых для многих государств, которые стремятся получить лидерство в их освоении [5].
Таким образом, можно сделать вывод о политики государства в отношении Арктики, как одного из самых многообещающих направлений обеспечения экономической и в целом национальной безопасности страны.
Стратегия в этом вопросе декларирует меры по осуществлению государственной социально-экономической политики в целях противодействия угрозам экономической безопасности. в документе помимо прочих мер предусмотрено расширение использования инструментов государственно-частного партнерства для решения стратегических задач развития экономики, завершения формирования базовой транспортной, энергетической, информационной, военной инфраструктур в Арктике (а так же в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке), развития Северного морского пути (Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей). Особое значение уделяется развитию равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества в Арктическом регионе.
Необходимо выделить тот факт, что за последние годы, в условиях становления и укрепления Российской Федерации, Арктика превратилась в объект пристального внимания российских властей, рассматривающих ее как важный для будущего развития регион. при этом объектом пристального исследования Арктика остается для стран Арктического совета, а также для ведущих стран Азии (Китай, Индия, Сингапур) [6, 7].
Следовательно, в этой связи появилась необходимость в формировании предметно ориентированного пакета директивных документов, регулирующих и уточняющих намеченные в общей Стратегии безопасности цели и задачи, детализирующих меры по обеспечению безопасности в развитии конкретного региона.
Объектом экономической безопасности является как экономическая система в целом, так и составляющие ее элементы: природные богатства, производственные и непроизводственные фонды, недвижимость, финансовые и людские ресурсы, хозяйственные структуры, семья, личность. Арктический регион, как территориальное объединение, включает в себя все элементы, и становится полноценной экономической системой, на уровне одного региона, которая, в свою очередь, является элементом экономической системы всей страны. с учетом того, что выделенные элементы в Арктической зоне существуют на специфической для развития территории и, тем самым, обладают особыми характеристиками, можно утверждать, что сама Арктика является особым объектом экономической безопасности.
Первоначально, еще в Советском союзе были предприняты попытки регулирования правового статуса Арктики. Так, Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года территорией СССР объявлены все земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья СССР до Северного полюса в пределах между меридианами 32°04’35’’ в. д. и 168°49’30’’ з. д. [8]. Правовой режим районов, прилегающих к побережью Российской Федерации в Арктике, определяется законом от 30.11.1995 № 187–ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» [9].
За последние десять лет в России был разработан ряд документов, направленных на регулирование арктических территорий страны.
В первую очередь были разработаны «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденные Президентом РФ 18.09.2008 № Пр-1969 (далее – Основы) [10]. Данный документ определяет главные цели, основные задачи, стратегические приоритеты и механизмы реализации государственной политики Российской Федерации в Арктике, а также систему мер стратегического планирования социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности России.
В целом, исходя из задач, поставленных в Основах, в среднесрочной перспективе реализация государственной политики Российской Федерации в Арктике должна позволить стране сохранить роль ведущей арктической державы.
Далее была разработана и принята «Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» [11]. Указанный документ разработан во исполнение Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Стратегией определяются основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности. Стратегия направлена на реализацию суверенитета и национальных интересов Российской Федерации в Арктике и способствует решению основных задач государственной политики России в Арктике, определенных в Основах.
На всех этапах реализации Стратегии предусматриваются меры, направленные на рациональное использование ресурсов и сохранение природной среды Арктической зоны Российской Федерации, основанные на ее систематическом комплексном научном исследовании. Предполагается, что реализация Стратегии обеспечит комплексное наращивание конкурентных преимуществ Арктической зоны Российской Федерации, укрепит позиции России в Арктике, а также активизирует международное сотрудничество.
Основным механизмом реализации Стратегии является Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденная Постановлением Правительства от 21.04.2014 № 366 [12]. Цель программы заключается в повышении уровня социально-экономического развития Арктической зоны РФ. Достижение цели предполагается путем решения следующих задач: 1) усиление координации деятельности органов государственной власти при реализации государственной политики в Арктической зоне РФ; 2) организация мониторинга социально-экономического развития Арктической зоны РФ.
В нормативной базе так же четко определились сухопутные арктические территории. в мае 2014 года Президент подписал Указ № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» [13], в соответствии с которым были четко определены территории российской части Арктики, а именно: Мурманская область; Ненецкий автономный округ; Чукотский автономный округ; Ямало-Ненецкий автономный округ; муниципальное образование городского округа «Воркута» (Республика Коми); территории Аллаиховского улуса, Анабарского национального (Долгано-Эвенкийского) улуса, Булунского улуса, Нижнеколымского района, Усть-Янского улуса (Республика Саха (Якутия)); территории городского округа города Норильска, Таймырского (Долгано-Ненецкого) муниципального района, Туруханского района (Красноярский Край); территории муниципальных образований «город Архангельск», «Мезенский муниципальный район», «Новая Земля», «Город Новодвинск», «Онежский муниципальный район», «Приморский муниципальный район», «Северодвинск» (Архангельская область); земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, указанные в Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года «Объявление территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане и других актах СССР».
Немаловажным шагом при формировании правового статуса Арктики является законодательное определение Северного морского пути (далее – СМП). Проходящий вдоль арктического побережья России Северный морской путь является главной национальной коммуникацией страны в Арктике. на современном этапе правовой статус данного транспортного маршрута закреплен в нескольких нормативно-правовых актах.
Во-первых, это Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81–ФЗ [14]. Статья 5.1 документа дает понятие акватории Северного морского пути, под которым понимается водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с Соединенными Штатами Америки и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар.
Во-вторых, это федеральный закон от 31 июля 1998 года № 155–ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» [15]. в соответствии со статьей 14 закона плавание в акватории Северного морского пути, является исторически сложившейся национальной транспортной коммуникацией РФ, осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, настоящим федеральным законом, другими федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.
Отдельно необходимо выделить два проекта федеральных законов, роль принятия которых, по разным оценкам, особенно важна. Это проект федерального закона «Об Арктической зоне РФ» [16] и проект федерального закона «О государственном регулировании охраны и содержания Северного морского пути» [17]. с одной стороны принятие данных проектов законов будет являться завершающим и объединяющим шагом по формированию законодательной основы для Арктической зоны, как особой зоны для развития, и СМП, как особенно важного транспортного маршрута. с другой стороны, это будет стимул к осуществлению законодательно закрепленного алгоритма действий со стороны государства, его субъектов в отношении совершенствования Арктической территории и СМП. Перечень вопросов в отношении Арктического региона нашел свое отражение и в региональных актах.
Правовой режим Арктики определяется не только внутренним законодательством, но и действующими нормами международного морского права и Конвенцией ООН по морскому праву 1982 года [18], которая предусматривает особые права приарктических государств в области регулирования судоходства в морских районах у своего северного побережья.
Подводя итог, можно констатировать, что за небольшой срок по историческим меркам в Российской Федерации сформировался минимально необходимый пакет нормативно-правовых актов, регулирующих различные аспекты реализации государственной политики в отношении Арктической зоны и Северного морского пути. Рассмотренные нормативные документы определяют Арктику как стратегически важную зону, устанавливают основные интересы государства в зоне и определяют перечень первоочередных задач по удовлетворению этих интересов. Незавершенным этапом остается принятие основного закона, который объединит в себе все полномочия Российской Федерации в Арктике, установит особенности социальной, инвестиционной, бюджетной, градостроительной, инфраструктурной, предпринимательской трудовой деятельности на законодательном уровне.