Деятельности органов местного самоуправления присущи следующие признаки: организационная обособленность, многообразие организационных форм, ответственность перед государством и местным сообществом, гласность, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления населения. При этом самым главным признаком, присущим деятельности органов местного самоуправления, является самостоятельность.
Самостоятельность местного самоуправления гарантируется в первую очередь положениями раздела 8 Конституции КР, в котором определяются место и роль муниципальных образований в системе органов власти, источники финансирования местного самоуправления, правила и принципы делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления, утверждения и контроля исполнения местных бюджетов, введения местных налогов и сборов и другие вопросы.
Анализ норм Конституции КР показывает, что конституционными гарантиями самостоятельности местного самоуправления выступают не только нормы раздела 8 Конституции КР, но и другие нормы, содержащиеся в других разделах Конституции, например статьей 2 Конституции КР закреплено положение, в соответствии с которым на народ Кыргызстана возложено осуществление своей власти непосредственно через выборы и референдумы, систему госорганов и органов местного самоуправления; статьей 3 Конституции КР закрепляется принцип построения государственной власти, в соответствии с которым государственные органы и органы местного самоуправления должны осуществлять свои полномочия и деятельность в интересах народа открыто и нести за них ответственность перед ним, а также разраничиваются функции и полномочия госорганов и органов местного самоуправления; статьей 5 Конституции КР закреплено положение, что государство в лице его органов, а также органы местного самоуправления и их должностные лица не вправе выходить за пределы полномочий, которые определены Конституцией и другими законами. Содержание данных норм говорит об отличиях функций и полномочий органов местного самоуправления от государственных органов. В качестве примера можно привести также ст. 12, 13 Конституции КР, где муниципальная собственность признается в качестве отдельной формы собственности, а также закрепляется самостоятельность принятия представительными органами местного самоуправления местного бюджета. В данной связи необходимо указать на возможность закрепления в Конституции КР других конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в частности участия граждан в формировании реальных структур органов власти местного самоуправления.
В Конституции, к сожалению, не решен вопрос, связанный с территориальным устройством, границами муниципального образования, и при этом отсутствуют конкретные критерии, с помощью которых могут быть установлены границы муниципальных образований, когда изменение границ – а на деле речь может идти нередко и об упразднении какого-либо конкретного муниципального образования – может быть осуществлено без получения соответствующего согласия населения, принимая только во внимание его мнение.
В п. 3 ст. 12 Конституции КР предусматривается, что, когда имущество, которое находится в собственности граждан и юридических лиц, обращается на основании закона в государственную собственность (национализация), должны быть возмещены стоимость этого имущества и другие убытки. Следует, по нашему мнению, установить аналогичный порядок и для случаев, когда происходит принудительное изъятие имущества для каких-либо муниципальных нужд, что даст возможность на основании закона обращать имущество, находящееся в собственности граждан и юридических лиц, в муниципальную собственность. При этом особую актуальность приобретают проблемы, связанные с исследованием финансово-экономической основы местного самоуправления, в которой проявляются сущность местного самоуправления и та действительная роль, которую оно играет в решении тех или иных важных проблем общественного развития, а также в отстаивании различных интересов населения, проживающего на той или иной конкретной территории. В данной связи необходимо отметить, что в Кыргызстане, в вопросах, связанных с развитием местных сообществ, органы местного самоуправления в своей деятельности, за редким исключением, ориентируются не на те ресурсы и возможности, которыми они располагают, а занимают выжидательную позицию, подтверждением чему является тот факт, что лишь 20 % от общего числа айыльных аймаков относятся к недотационным, остальные же 80 % – к дотационным, т.е. у которых недостаточно своих доходов для покрытия расходной части бюджетов [1]. Это означает, в частности, что из 22 вопросов местного значения, которые определены законодательством, значительная часть решается в ограниченном режиме, а некоторые из них не решаются вовсе.
Анализ деятельности местного самоуправления в Кыргызской Республики показывает, что, несмотря на принятие множества нормативных актов по финансово-экономической деятельности, обеспечить финансовую самостоятельность местных органов власти до настоящего времени так и не удалось. На сегодняшний день органы местного самоуправления по-прежнему лишены реальной бюджетной самостоятельности, их доходы формируются не за счет собственных доходных источников, а путем перераспределения средств от регулирующих доходов и грантов. Такое положение крайне отрицательно сказывается на уровне жизни населения, проживающего на данной территории. Одной из причин такого положения является то, что до настоящего времени процесс становления системы местного самоуправления в Кыргызстане происходит недостаточно быстро, противоречиво и сложно, что обусловлено, с одной стороны, тем, что серьезно недооценено значение и роль самодеятельности граждан, а также тем, что Кыргызстан находится начальном этапе формирования гражданского общества и у населения недостает социально-политической культуры и т.д., а с другой – тем, что не решены, в том числе на законодательном уровне, многие вопросы, связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления. Все это вместе привело к тому, что возникли определенные несоответствия между практикой реализации экономических функций местного самоуправления и конституционными принципами, которые были заложены в основу данной области общественных отношений. Все эти вопросы, безусловно, требуют совершенствования действующего законодательства Кыргызской Республики.
Государство наделено правом установления правовых основ организации и деятельности местного самоуправления и предоставления правовых гарантий его финансовой и экономической самостоятельности.
Если оценивать содержание понятия «финансово-экономические основы местного самоуправления» с точки зрения конституционного регулирования, то можно отметить, что оно образуется из двух основных компонентов: во-первых, из права и возможности самостоятельно формировать и распоряжаться финансовыми и экономическими ресурсами посредством надлежащего использования собственности и установления местных налогов и сборов и, во-вторых, из того, что Конституцией КР в общем виде определены полномочия местного самоуправления и возможность дальнейшей их законодательной конкретизации.
Принятый на основе Конституции КР [2] Бюджетный кодекс Кыргызской Республики [3] является к настоящему времени одним из главных нормативных правовых актов, который регулирует рассматриваемую нами сферу общественных отношений. Предназначение данного закона состоит в том, чтобы регулировать финансовые и экономические отношения, возникающие между органами местного самоуправления айылных аймаков и городов и государственными органами, другими органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, и в том, чтобы определять порядок и принципы формирования и исполнения местного бюджета и внебюджетных фондов органов местного самоуправления айылного аймака и города.
Необходимо отметить, что в законодательстве не содержится определение понятия финансово-экономических основ местного самоуправления.
Подлинная самостоятельность, а с ней и эффективность местного самоуправления находятся в прямой зависимости от того, каким объемом материально-финансовых ресурсов располагает конкретное муниципальное образование, которые в совокупности образуют его финансово-экономическую основу.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления с точки зрения права в качестве института муниципального права представляет собой не что иное, как совокупность правовых норм, цель которых состоит в регулировании общественных отношений, которые возникают в связи и по ходу формирования и использования муниципальной собственности, а также местных бюджетов и финансов в интересах местного сообщества соответствующего муниципального образования.
В Европейской Хартии самоуправления излагаются общие принципы, определяющие финансовую и экономическую политику демократического государства в сфере развития и укрепления местного самоуправления, в соответствии с которыми:
– органы местного самоуправления наделены правом распоряжаться финансовыми ресурсами с целью реализации своих полномочий по своему усмотрению;
– финансовые ресурсы, которыми располагают органы местного самоуправления, должны соответствовать и быть соразмерны полномочиям, которые предоставляет им Конституция и законы;
– часть финансовых ресурсов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых должны устанавливаться органами местного самоуправления самостоятельно и в рамках закона;
– гибкость и разнообразие финансовых систем, на которых основываются соответствующие ресурсы муниципальных образований, обеспечивают своевременное реагирование на изменение размеров издержек, возникающих в процессе их деятельности;
– защита органов местного самоуправления, слабых с финансовой точки зрения, обеспечивается применением процедур, направленных на финансовое выравнивание, либо соответствующих мер, которые должны быть направлены на корректировку ранее совершенных действий и смягчение последствий, возникших по причине неравномерного перераспределения источников финансирования.
Тот факт, что основы местного самоуправления закреплены на конституционном уровне, обязывает органы государственной власти предпринимать меры, чтобы развивать финансово-экономические основы местного самоуправления, в связи с чем установлены принципы, в соответствии с которыми выстраиваются финансово-экономические основы местного самоуправления, а также:
– должны быть четко и строго разграничены функции государственной власти и органов местного самоуправления;
– местное самоуправление для того, чтобы решить вопросы местного значения, должно быть обеспечено необходимыми финансово-экономическими средствами;
– исполнение делегированных государственных полномочий должно быть обеспечено необходимыми финансово-экономическими средствами;
– местные кенеши должны быть независимы в управлении финансово-экономическими средствами местного самоуправления.
Государство гарантирует финансово-экономическую самостоятельность местного самоуправления при соблюдении следующих положений:
1) для того, чтобы покрыть минимально необходимые расходы местных бюджетов и обеспечить минимальные размеры бюджета муниципального образования, доходные источники должны быть строго закреплены;
2) органы местного самоуправления должны формировать, утверждать и исполнять местный бюджет самостоятельно;
3) самостоятельность органов местного самоуправления в делах, связанных с управлением муниципальной собственностью (согласно ст.ст. 18, 22 Закона КР «О муниципальной собственности на имущество» [4]), должна обеспечиваться через государственную защиту наравне с другими узаконенными формами собственности;
4) органы местного самоуправления наделены правом:
– создания муниципальных предприятий и некоммерческих организаций, участия в акционерных обществах, чтобы обеспечить эффективное и оперативное решение вопросов местного значения, а также стимулировать экономическое развитие в пределах своего территориального образования и получать прибыль; некоммерческие организации и муниципальные предприятия создаются органами местного самоуправления для того, чтобы оказывать услуги, предоставление которых входит в обязанность органов местного самоуправления;
– выпуска муниципальных займов, получения кредитов и др.
При рассмотрении предметов ведения, входящих в собственную сферу деятельности, отдельную от сферы деятельности других уровней публичной власти, с необходимостью возникает вопрос о полномочиях каждого отдельного уровня власти и местного самоуправления. Приходится констатировать, что данный важнейший вопрос все еще остается вне законодательного регулирования. Его суть, по мнению В.И. Васильева, заключается в четком определении полномочий или, другими словами, прав и обязанностей каждого уровня власти по указанным предметам, а не в перечне предметов ведения, как это может показаться на первый взгляд [5, с. 36].
Исходя именно из такого представления о предмете реализуются, к примеру, нормы законодательства о местном самоуправлении в некоторых прибалтийских государствах. Так, в гл. 2 Закона Латвийской Республики «О самоуправлениях» от 24 мая 1994 года представлены полномочия местного самоуправления по соответствующим предметам ведения и установлена процедура в случае возникновения разногласий по данному поводу между органами местного самоуправлении и государственной власти [6, ст. 614].
Закон КР «О местном самоуправлении» [7] в части, содержащей положения о финансах местного самоуправления, воспроизводит соответствующие нормы Бюджетного кодекса Кыргызской Республики и также не содержит дефиниции понятия финансово-экономических основ местного самоуправления. В законе указывается только перечень средств, в совокупности образующих местные финансы, и при этом не определены полномочия местных сообществ, связанные с их формированием.
Еще один важный источник правового регулирования финансово-экономических основ местного самоуправления представлен уставами муниципальных образований, воспроизводящими, как это следует из проведенного анализа, в основном законодательство, в том числе и в финансово-экономической сфере.
Европейская Хартия местного самоуправления 1985 года занимает особое место среди других законов, призванных регулировать финансово-экономические основы местного самоуправления. В связи с Хартией заслуживает внимания то обстоятельство, что в отличие от прочих правовых актов в ней в трактовке содержания понятия финансовых основ местного самоуправления делается, с учетом международно-правовых актов, упор на конкретные полномочия местного самоуправления, способные обеспечивать реальную самостоятельность и эффективное функционирование местного самоуправления.
Говоря в целом, не только трактовка понятия финансово-экономических основ местного самоуправления в ныне действующем законодательстве, но и сам процесс его формирования трудно признать в полной мере отвечающим реальным потребностям общества и отношениям, сложившимся в системе государственной власти Кыргызской Республики. В данном случае речь идет в первую очередь об обеспечении финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, которая, по сути, является основным, определяющим условием, своего рода гарантией обеспечения эффективного решения проблем, которые стоят перед органами муниципальной власти.