Научно-технический и промышленный прогресс, направленный на повышение благосостояния и улучшение здоровья, ведет к росту уровня заболеваемости и смертности среди населения через нарастающее загрязнение окружающей среды. Так, по данным Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), только загрязнение атмосферного воздуха привело в 2016 г. к преждевременной смерти более четырех миллионов человек в мире [1]. Системная и многокомпонентная нагрузка химическими агентами, определяемая химическим загрязнением пищевых продуктов, питьевой воды, атмосферного воздуха и почвы, формирует в Российской Федерации 20–25 % дополнительных случаев неинфекционных заболеваний, а экономический ущерб составляет ежегодно около 1 трлн руб., что составляет 3 % от показателя валового внутреннего продукта (ВВП) страны [2]. Необходимо отметить, что по оценочным данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), объемы продаж химической продукции также будут возрастать примерно на 3 % в год до 2050 г. В это же время химическая промышленность в Российской Федерации, по различным оценкам, составляет от 2 до 5 % ВВП [3]. Увеличение товарооборота химической продукции стимулирует органы государственной власти пересматривать федеральное законодательство с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, неизменного состояния окружающей среды в целях предотвращения неблагоприятного воздействия различных факторов, как химического, так и биологического происхождения, при этом уровни риска должны характеризоваться как допустимые [4]. Существующая система характеризуется большим видовым разнообразием и регулируется нормами законодательных и правовых актов, а также иными методическими документами.
Таким образом, целью данной работы является изучение нормативно-правовых актов в области обеспечения химической безопасности и обоснование их возможного совершенствования с гигиенических позиций.
Материалы и методы исследования
В работе проведен анализ нормативных правовых документов (федеральных законов), действующих на территории России, охватывающих разнообразные сферы деятельности человека, связанные в большей или меньшей степени с необходимостью предупреждения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности как на самого человека, так и на объекты окружающей среды: «Об охране окружающей среды» [5]; «Водный кодекс Российской Федерации» [6]; «Воздушный кодекс Российской Федерации» [7]; «Об охране атмосферного воздуха» [8]; «О недрах» [9]; «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» [10]; «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [11]; «О водоснабжении и водоотведении» [12]; «Об отходах производства и потребления» [13]; «О качестве и безопасности пищевых продуктов» [14]; «Об обращении лекарственных средств» [15]; «О семеноводстве» [16]; «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [17]; «Градостроительный кодекс Российской Федерации» [18]; «Об охране озера Байкал» [19]; «Об уничтожении химического оружия» [20]; «Об особо охраняемых природных территориях» [21]; «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [22]; «О науке и государственной научно-технической политике» [23]; «Об экологической экспертизе» [24]; «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения» [25]; «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» [26]; «О техническом регулировании» [27].
Результаты исследования и их обсуждение
Основными источниками права в области обеспечения химической безопасности являются федеральные законы и характеризуются узкой специализацией, а соответственно, регулируют ограниченный круг вопросов, что приводит к широкому спектру подзаконных актов и методических документов.
Все федеральные законы в данной области можно условно разделить на общие федеральные законы, объектом регулирования которых являются межотраслевые правоотношения, в том числе обеспечение безопасности окружающей среды, такие как Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [5], Водный и Воздушный кодексы Российской Федерации [6–7], санитарно-эпидемиологического благополучия населения [11–13], генной инженерии, безопасности пищевых продуктов [14–16] и процессов их производства [17] и другие, регулирующие частные вопросы, а также – другую группу специальных нормативных актов, регулирующих и обеспечивающих химическую безопасность продукции (товаров) [27]. В отдельную подгруппу следует выделить нормативно-правовые акты в области технического регулирования, содержащие требования к взрывобезопасности, промышленной и химической безопасности.
Наиболее проработанными являются законы, включающие комплекс мер, направленный на обеспечение безопасности здоровья населения, использующего товары народного потребления, в том числе фармацевтические препараты; продукты питания, молочную, табачную продукцию; водоснабжение и водоотведение. В первую очередь это обусловлено требованиями законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В свою очередь можно отметить законы, касающиеся охраны животного мира и среды его обитания, в которых проработаны меры, позволяющие с определенной уверенностью предупреждать заболевания и уничтожение объектов экосистемы, а также ухудшения качества окружающей среды, в том числе затрагивающие применение химических препаратов.
Равным образом, действуют законы, выделяющие определенные местности и земли как особо охраняемые объекты и территории. Их защита обеспечивается посредством установления ограничительных зон, минимизирующих или исключающих хозяйственно-бытовую деятельность, вплоть до запрещения там проживания и всех видов освоения территории. Кроме того, в целях предотвращения негативного воздействия деятельности на окружающую среду действует Федеральный закон № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», направленный на осуществление конституционных прав граждан России на благоприятную окружающую среду [24].
Следует отметить, что обеспечение химической безопасности граждан Российской Федерации и территории страны является совокупной задачей многих министерств и ведомств. Большинство законов и подзаконных актов, так или иначе затрагивающих тему химической безопасности, действуют в настоящий момент разрозненно, нередко не взаимодействуя друг с другом, взаимно дублируют или, наоборот, не охватывают все требующиеся аспекты. Соответственно, для обеспечения химической безопасности населения с приемлемым уровнем риска негативного воздействия опасных химических веществ и их смесей необходим принятый на законодательном уровне комплекс мер, включающий ряд основных аспектов:
1. Декларирование соответствия химической продукции или иных товаров, прямо или косвенно имеющих отношение к химическим веществам (произведенным или импортированным), требованиям федерального законодательства; использование специальной маркировки.
2. Механизм реализации химической продукции, включая продукцию ограниченного использования для граждан, имеющих специальную профессиональную подготовку, а также различных видов отходов; механизм ввоза и вывоза, транспортировки, хранения, обезвреживания, порядок применения, утилизации, уничтожения и захоронения пришедших в негодность и (или) запрещенных к применению химической продукции, отходов.
3. Заблаговременное создание финансовых резервов и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, потенциально возможных в результате нарушений требований к обеспечению химической безопасности, в целях экстренного привлечения необходимых средств.
4. Пропаганда знаний в области обеспечения химической безопасности населения и территорий, в том числе обеспечения безопасности населения при эксплуатации объектов водной инфраструктуры.
5. Обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии на химическом производстве или производстве различного рода товаров, имеющих в своем составе химические компоненты. Так, например, предусмотренные финансовые ресурсы на покрытие гражданской ответственности в случае возмещения причиненного вреда в результате аварии на производстве химической промышленности (за исключением обстоятельств вследствие непреодолимой силы), обеспечивает хозяйствующий субъект за счет собственных средств и/или за счет страховой суммы, определенной договором по страхованию рисков.
6. Внедрение понятия экологическое страхование, которое осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.
7. Формирование четкого и понятного механизма экспертной оценки как проектных документов химического производства или производства различного рода товаров, имеющих в своем составе химические компоненты, так и непосредственно химической продукции. Строгое соблюдение порядка введения в обращение новых химически опасных технологий и продуктов с учетом их возможной трансформации в окружающей среде [28].
8. В целях обеспечения качества химической продукции и повышения уровня безопасности жизни и здоровья населения и экологической стабильности при использовании химической продукции необходимо наличие специфических нормативных документов, в том числе отраслевых и технологических стандартов и регламентов, гарантированно обеспечивающих научно обоснованный уровень безопасности с учетом современных знаний, технических, технологических и экономических возможностей, а также критериев безопасности в соответствии с принятыми в установленном порядке нормативно-правовыми актами (стандартами, нормами, нормативами, правилами и т.д.).
9. Для снижения антропогенной нагрузки на территории государственных природных заповедников, национальных и природных парков, а также памятников природы необходимо создание охранных зон по их периметру.
10. Проведение государственного экологического мониторинга окружающей среды, созданного как единая система государственного мониторинга, должно учитывать ретроспективные данные о состоянии объектов окружающей среды с учетом хозяйственного освоения территорий. Создание информационно-аналитической базы данных об эксплуатации опасных химических объектов на территориях субъектов Российской Федерации. Такой подход позволит исключить дублирование мониторинговых исследований по конкретным объектам, а также выявить наиболее проблемные зоны и принять по ним соответствующие ситуационные решения.
11. Проведение рекультивационных работ и мероприятий, направленных на введение в оборот государственного народного хозяйства отчужденных, захламленных и загрязненных в результате прошлой хозяйственной деятельности территорий Российской Федерации, приведенных к надлежащему качеству, в соответствии с действующим санитарно-гигиеническим и эпидемиологическим законодательством.
12. Проведение государственной экологической экспертизы проектной и технической документации различных объектов, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, на соответствие требованиям законодательства в области охраны окружающей среды.
13. Внедрение в законодательную практику понятия «экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции».
14. Государственная поддержка деятельности по внедрению наилучших доступных технологий и иных мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду.
15. Четкое формулирование правил промышленной безопасности, безоговорочное соблюдение условий труда работников, подготовка специалистов в области химической безопасности.
Перечисленный комплекс мер, направленный на обеспечение химической безопасности, усиливается федеральным законодательством, разработанным для специализированных отраслей, имеющих жесткие регламенты. Контроль состояния объектов окружающей среды должен проводиться в соответствии с санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим законодательством, обеспечивающим здоровье населения и будущих поколений, а также безопасность окружающей среды. Безусловно, Указ Президента РФ от 11.03.2019 № 97 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности на период до 2025 г. и дальнейшую перспективу» [29] направлен на доработку нормативно-правовых основ по данному направлению.
Заключение
Отсутствие объединяющего нормативно-правового акта, определяющего и регулирующего направления государственной политики, отсутствие связи между ее основными элементами приводит к недостаточной координации деятельности различных министерств, ведомств и организаций, работающих в области химической безопасности. Проведенный анализ нормативно-правовых актов Российской Федерации в области химической безопасности показал, что в ряде случаев их содержание характеризуется недостаточной правовой защищенностью человека и окружающей среды от источников химической опасности. Также можно отметить, что в общем виде все меры государственного регулирующего воздействия в области химической безопасности можно подразделить на превентивные меры; защитные и меры охраны человека, животного и растительного мира и окружающей среды, меры по снижению опасного воздействия химически и биологически опасных объектов, ликвидационные меры. Таким образом, закон, определяющий правовую основу защиты населения и объектов окружающей среды от вредного химического воздействия, а также строго регламентирующий использование химических веществ на всех стадиях их жизненного цикла, является крайне необходимым. Работа в данном направлении ведется начиная с 2013 г., однако к настоящему моменту по ряду ключевых вопросов, затронутых в разработанном проекте законодательного акта, не достигнуто соглашение между заинтересованными органами исполнительной власти, что не позволяет действовать в едином направлении при решении актуальных задач обеспечения химической безопасности.