Финансовая система выступает стержнем в развитии и успешном функционировании экономики любого государства, а также необходимой предпосылкой роста и его стабильности, в целом. Эта система, являясь основой, мобилизующей и распределяющей сбережения общества, по праву сама опирается на отношениях людей к деньгам, к экономическим законам и законам государства и на отношениях к нравственным критериям человечества. И на современном этапе создание надежной финансовой системы в стране – это процесс, предусматривающий все аспекты ее эффективного функционирования в развивающемся глобальном мире, содержащем множество противоречивых факторов и влияний. Движение денег без границ и усиливающиеся денежные потоки между странами, негативно влияют на стабильность финансовых систем при игнорировании принципов финансового механизма и финансовой политики.
Не является исключением и Казахстан, ориентированный на создание предпосылок и критериев оценки эффективного функционирования финансовой системы Республики в целях достижения положительного результата. Что касается оценки эффективности, то это и есть ориентир на дальнейшее прогрессивное развитие финансовой системы, как важнейшего фактора экономического роста в процессе рыночной трансформации. Именно эффективное использование финансовых ресурсов в стране сегодня остается основным целевым фактором как для среды предпринимателей – собственников, так и при использовании государственных финансовых ресурсов.
Общеизвестно, что эффективное использование любых финансовых средств проявляется через ответственность лиц, прозрачность в денежных и финансовых операциях и экономичность в расходах, затратах, распределении доходов. Принимаемые решения по государственным программам в различных отраслях и сферах в Казахстане при их реализации, безусловно, требуют оценки финансовых возможностей и результативности в каждом конкретном случае. Необходимо четко представлять, что эффективность как способность использовать имеющийся потенциал для достижения поставленных экономических и социальных задач, вбирает в себя смысл – максимизации результатов и минимизация израсходованных на их достижение ресурсов (затрат), следовательно, «эффективность – одна из форм результативности; эффективность экономической системы – конечная форма результативности её функционирования и эффективность выступает способом достижения поставленной цели» [1]. Как видно, при «ресурсном» подходе сопоставляется определенный эффект, выступающий в виде конечного результата, с примененным капиталом (ресурсами).
С позиции теоретико-методологических и практических аспектов проблемы эффективности на основе богатства понятийно-категориального аппарата теории эффективности, необходимо и далее в Казахстане акцентировать внимание и углублять подходы к определению понятий «результат» и «эффект», «эффективность» и «экономичность», «критерий» и «показатели», обосновывать методологические подходы к измерению и оценке эффективности деятельности всех сфер и хозяйствующих субъектов на рынках на основе единого критерия, «определяющего сущность эффективности, и системы показателей, рассматриваемой как способ выражения его количественной определенности» [2].
Отрадно, что одним из ключевых моментов в Послании Президента Республики Казахстан «Стратегия «Казахстан-2050» – Новый политический курс состоявшегося государства» является рассмотрение всех направлений через призму эффективности. В логической последовательности, красной нитью многократно представлено упоминание понятия «эффективность»: создать современную, эффективную нефтегазовую и горнодобывающую отрасли экономики; создать современный и эффективный корпус управленцев; максимально эффективно трансформировать природные богатства нашей страны в устойчивый экономический рост; создание современных и эффективных систем образования и здравоохранения; повышение ответственности, эффективности и функциональности государственного аппарата; провести ревизию всех действующих налоговых льгот и сделать их максимально эффективными; в нашем обществе растет запрос на обновленную и более эффективную социальную политику; нам нужны новые эффективные механизмы выравнивания социально-экономических условий в регионах; отныне государственный служащий должен продвигаться по карьерной лестнице поэтапно, совершенствуя свои навыки и повышая свой профессиональный уровень, показывать свою эффективность и обеспечивать высокий результат [3]. Как видно, акцент на «эффективность» включает большую смысловую нагрузку и в реальной жизни все действия участников рыночных процессов и органов государственной власти призваны обеспечивать результативность и отдачу от вложенных финансовых средств. В очень важном для страны, общества и нынешнего поколения документе, наряду с анализом состояния национальной экономики и определением глобальных вызовов в ХХ1 веке, озвучена Стратегия Казахстана до 2050 года в быстро меняющихся исторических условиях.
Рассмотрение всех направлений экономики и социальной сферы через призму эффективности применительно к функционированию финансовой системы – как централизованной регулирующей системы государства в сфере использования денег, финансов, на сегодня остается востребованной в условиях финансовых отношений на фоне мировых кризисов, требует внимания и постоянного обсуждения.
Современные подходы к оценке эффективности требуют определения не только уровня эффективности используемых ресурсов, но и всех показателей, характеризующих текущие денежные потоки (финансовые показатели), а также способность привлечь денежные потоки в будущем. На практике происходит переход от оценки эффективности ресурсов к управлению стоимостью компании, а фундаментальным условием повышения эффективности становится способность увеличить стоимость бизнеса по средствам увеличения его капитализации» [4].
По праву эффективность не может быть выражена в стоимостной форме, к примеру, при выражении в деньгах ВВП, НД, ВП, ВНП, ВОП, которые не могут использоваться в качестве критерия эффективности экономики [5]. Критерием эффективности выступает качественная сторона (результат формирования, распределения, вложения и использования финансовых средств), а в социальной сфере – улучшение качества жизни людей.
В структуре финансовой системы Казахстана главным (но не базовым) звеном представлен государственный бюджет, который тесно связан с другими звеньями финансовой системы, выступает координирующим центром и оказывает им необходимую помощь в форме бюджетных дотаций, субсидий, субвенций, гарантий, обеспечивая более или менее нормальное функционирование остальных звеньев финансовой системы. Обоснованно Правительством отмечено, что «Выделяемые государством бюджетные ресурсы должны дать положительный эффект на качестве жизни населения и каждый тиын (тенге) из бюджета должен быть использован целенаправленно [6].
Оценка бюджетной эффективности – это относительный показатель эффекта для бюджета в результате осуществления государственной функции, реализации программы, инвестиционного проекта, определяемый как отношение полученного бюджетом результата к затратам. Достижение эффективности при исполнении государственного бюджета, бесспорно, взаимосвязано с конкретными действиями всех участников бюджетного процесса, начиная от стадий заявок и планирования бюджетных средств, формирования и распределения бюджета, которые в совокупности обеспечивают оценку исполнения республиканского бюджета и местных бюджетов, реализацию государственных программ, стратегических планов центральных государственных органов, использование грантов и активов государства, гарантированных государством займов, а также соответствие использования активов Национального банка. В каждом конкретном случае роль и место финансовых органов проявляется через ответственность лиц по сохранности государственных финансовых ресурсов, а более адресно – бюджетных средств.
Исследуя вопросы стабильного развития финансовой системы на основе теоретико-методологических подходов к проблемам эффективности с позиций будущего Казахстана и масштабных задач, важно сделать вывод, что все составляющие финансовых отношений образуют целую систему, где взаимодействуют распределительные и перераспределительные отношения, движение фондов денежных средств. И нужно ими управлять эффективно. В числе мер, способствующих эффективной реализации социально-экономической политики в Казахстане будет являться сохранение макроэкономической стабильности, осуществление профессиональной денежно-кредитной, налогово-бюджетной, продуманной инвестиционной и социальной политики.
Прогноз социально-экономического развития страны на 2013-2017 гг. и приоритеты бюджетных расходов на 2013-2015 гг., несмотря на усиление кризиса в Еврозоне и снижение темпов экономического роста в странах ЕС и США, направлен на поступательное экономическое развитие Казахстана. Пять направлений реализации социально-экономической политики, направленной на достижение запланированных параметров роста охватывают: обеспечение макроэкономической стабильности, устойчивого экономического роста, социальной модернизации, развития регионов, а также модернизации системы государственного управления и повышения качества оказания государственных услуг.
Основными приоритетами расходной части бюджета Республики Казахстан будут являться: повышение занятости населения, улучшение условий жизни населения и обеспечение населения доступным жильем, качественный рост человеческого капитала, региональное развитие, индустриально-инновационное развитие, поддержка бизнеса, укрепление обороноспособности, национальной безопасности, правопорядка и мер предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Тем не менее, анализ практики формирования и использования средств государственного бюджета ежегодно показывает немало серьезных недостатков на уровне нарушения закона о бюджетной системе госорганами, проявляющиеся в нецелевом исполнении средств, не освоением выделенных бюджетных денег или просто хищением государственных финансовых ресурсов. Об этом объективно критическую оценку дают Правительство и его финансовые структуры, высшие органы финансового контроля страны. Нетерпимыми должны быть все случаи, когда практически все министерства допускают нарушения и не раз. По оценке Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета РК озвучиваются факты нарушений. В 2011 году Правительством из 25 статей Закона Республики Казахстан от 29 ноября 2010 года «О республиканском бюджете на 2011-2013 годы» по различным причинам не полностью исполнены 6 статей в полном объеме реализованы только 13 статей; несмотря на осуществленные в 2011 году корректировки бюджета, на конец отчетного периода 30-ю администраторами бюджетных программ, или 71,4 % от общего количества, не освоено 42,3 млрд. тенге. Указанная сумма по сравнению с аналогичным показателем 2010 года увеличилась на 15 %. В целом, по итогам контроля при реализации данных программ допущены нарушения бюджетного и иного законодательства на общую сумму 21,8 млрд. тенге, при этом не освоено 36,7 млрд. тенге [7]. В представленных отчетах Правительства и Счетного комитета имеется предостаточно данных о количестве проведенных контрольных мероприятий, о суммах выявленных нарушений, о неэффективности использованных средств. В Казахстане за пять лет не освоили почти 270 миллиардов тенге [8].
При оценке эффективности реализации государственных и отраслевых программ установлено, что координаторами и исполнителями программ не осуществляется должный контроль за исполнением соответствующих мероприятий, достижением целевых индикаторов и конечных результатов.
Существующие нормы законодательства в части регулирования и ограничения оборотов наличных денег, используемых в предпринимательской деятельности, неэффективны. За последние три года ежегодно юридическими лицами в среднем использовалось около 1,4 трлн. тенге наличных денег, что создает благоприятные условия для отмывания денег через мошенничество.
В республике бюджетирование, ориентированное на результат, не достигает изначально поставленных целей и задач по повышению уровня ответственности и инициативности звеньев государственного управления, заинтересованности в экономии бюджетных средств. Более того, за не достижение целей и задач стратегических планов ответственность исполнителей не предусмотрена.
Анализ и оценка исполнения поступлений республиканского бюджета по поступлению доходов в консолидированный бюджет Республики Казахстан (за 2011 год – 7 546,3 млрд. тенге, из них в республиканский бюджет – 3 126,2 млрд.тенге, в местные бюджеты – 1 044,9 млрд. тенге, в Национальный фонд – 3 375,2 млрд. тенге) подтверждает, что при выполнении плана по доходам тем не менее, по восьми позициям налогов, обязательных платежей и сборов не исполнены плановые показатели. Признается факт значительных недопоступлений налогов в результате сделок, направленных на увеличение налоговых вычетов, заключаемых налогоплательщиками с хозяйствующими субъектами, имеющими признаки лжепредпринимателей. Так, на 1 января 2012 года судами признано лжепредприятиями 1044 юридических лица, из них в течение 2010 года – 219, 2011 года – 270. В 2011 году выявлены 8 934 контрагента, имевших взаимоотношения с 270-ю лжепредприятиями, в результате на основании фиктивных счетов-фактур ими были занижены налоги на 110,5 млрд.тенге [ 9].
О бюджетных нарушениях указывается предметно и в материалах Министерства финансов РК по итогам проверки Комитетом финансового контроля за 2012 год, а выявленная сумма составила 333,5 млрд.тенге ((2011 год – 208 млрд. тенге). Нарушений законодательства о государственных закупках установлено более 18 тыс. процедур на сумму 219,4 млрд. тенге. Финансовые нарушения в разрезе областей Казахстана: по итогам 2012 года основная доля финансовых нарушений в Атырауской области приходится на сферу строительства, образования и здравоохранения, где общая сумма выявленных по итогам контроля финансовых нарушений составила 16,5 млрд. тенге [10]; Счетный комитет совместно с Ревизионной комиссией по Павлодарской области подвел итоги контроля использования средств республиканского бюджета, выделенных Павлодарской области, сумма нарушений – 15,4 млрд. тенге» [11]. Об исполнении республиканского бюджета за 1 полугодие 2012 года Министерством индустрии и новых технологий Республики Казахстан можно видеть из фактических данных. Исполнение бюджета на 1 июля 2012 года составило – 45,1 млрд. тенге (текущие бюджетные программы – 8,6 млрд. тенге и программы развития – 36,5 млрд. тенге, в т.ч. целевые трансферты – 35,5 млрд. тенге), тогда как для реализации задач, поставленных Министерству индустрии и новых технологий Республики Казахстан на 2012 год были предусмотрены бюджетные средства в сумме 125,4 млрд. тенге, из них текущие бюджетные программы – 33,6 млрд. тенге и программы развития – 91,8 млрд. тенге, в том числе целевые трансферты – 88,6 млрд. тенге [12]. Приведенные факты из анализа ситуаций за последние годы в качестве примера, к сожалению, не единичны, более того или происходит рост финансовых нарушений, или увеличиваются суммы, что вполне можно расценить как подрыв устойчивости бюджетной системы и потерю государственных финансовых ресурсов.
В материалах главного органа финансового контроля – Счетного комитета по итогам контроля эффективности озвучиваются достаточно серьезные замечания: низкая исполнительская дисциплина при реализации Программ по привлечению инвестиций администраторами бюджетных программ, отсутствие системности планирования, выявление нарушения требований бюджетного и иного законодательства многими министерствами, увеличение административных расходов, несоответствие использования активов государства и средств республиканского бюджета, которые обсуждаются на правительственном уровне и на уровне регионов (администраторов) – потребителей финансовых ресурсов.
В этой связи, по праву следует одобрить позицию главного финансового органа страны на персонализацию ответственности за исполнение бюджетных программ и пересмотр оценки эффективности освоения бюджетных средств, совершенствование государственного планирования и перенос ответственности по разработке и утверждению стратегических планов на государственные органы с введением новой системы оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов. Соответственно, это заслуживает внимания и требует выработки в совокупности мер и механизма по освоению и сохранности финансовых ресурсов. Смещение акцента при оценке освоения бюджетных денег с соответствия законодательным актам на эффективность достижения конечной цели, безусловно, требует от Министерства финансов, как центрального звена в финансовой системе при контроле за исполнением бюджета, конкретных решений в искоренении всех зол в сфере денежных, финансовых отношений в стране.
С различных точек зрения финансовая система – как совокупность финансовых звеньев, призванных обеспечить государству осуществление своих политических и экономических функций, совокупность финансово-экономических институтов, каждый из которых опосредует фонд денежных средств, совокупность финансовых учреждений государства, определяется как совокупность финансовых отношений, используемых в рамках данной общественно-экономической формации, посредством которых образуются, распределяются и используются денежные фонды и накопления, а также совокупность сети соответствующих финансовых и налоговых организаций и других органов, осуществляющих управление этими отношениями [13]. Рассматривая определение финансовой системы с различных позиций, отмечаем, что проводники финансовых процессов в лице финансовых институтов несут повышенную институциональную ответственность перед обществом [14].
При достигнутых положительных результатах в социально-экономическом развитии Казахстана за прошедшие двадцать лет объективно возникает вопрос, каковы далее пути экономичности и проявления эффективности? Каково понимание «целевого», «нецелевого» исполнения бюджета? Однозначно, необходимы и далее глубокий анализ причин неисполнения бюджета и выработка более действенных мер на профессиональном уровне. Действенный аудит должен делать выводы об эффективности финансовых вложений с точки зрения решения общегосударственных задач.