Одной из проблем функционирования государства является эффективность деятельности административного аппарата и, как следствие, обеспечение качественной реализации функций в обществе. Речь идет о работе системы органов, которая состоит из непосредственно избранных гражданами единиц (местное самоуправление) и исполнительных структур государственного аппарата, определенных Конституцией.
Цель статьи – выяснить состояние концептуальных положений, связанных с функционированием публичной администрации и определить перспективы их воплощения в жизнь.
Материалы и методы исследования
Проблема организации и деятельности власти и органов самоуправления является предметом научных интересов многих ученых. Так, основы организации государственного управления исследовались: Г. Атаманчуком, О. Бабичем, М. Багметом, О. Евтушенко, В. Копейчиковым, М. Лахижей, В. Сиренко, В. Цветковым, М. Цвиком и др. Это далеко не полный перечень исследователей, которые внесли значительный вклад в изучение теории и практики функционирования системы публичной администрации. В то же время, вопрос продолжает оставаться общественно значимым и актуальным с научной точки зрения. Особенно в контексте продолжительного обсуждения проектов реформирования системы государственного управления и самоуправления.
Перед тем как перейти непосредственно к анализу, остановимся на некоторых теоретических аспектах определения понятия «публичная администрация».
Разграничение полномочий между органами управления общественными делами в правовых государствах является предметом активных научных дискуссий, с конца XIX ст., представители философско-политической мысли активно обсуждали проблематику, связанную с суверенитетом власти, ее функциями и потребности в институционном разграничении, роли граждан в управлении государством, по меньшей мере, с XVI ст.
Четкие очертания идеи территориального самоуправления, как формы реализации народного суверенитета и одного из главных условий «публичности» администрации, проявляются уже со второй половины XIX ст. Так, постепенно были заложены теоретические основы деятельности административно-властного аппарата, который на сегодняшний день приблизился к содержанию категории «публичная администрация», хотя природа этого определения носит значительно более широкий характер, чем «государственное управление».
Управление – это целенаправленное воздействие на сложную систему: «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности» [1, с. 4].
Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, для повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних факторов, для приведения системы в соответствие с объективными закономерностями конкретной среды.
Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается через их информационное взаимодействие, а также через взаимодействие системы в целом с внешней средой посредством передачи сведений об окружающей среде и о самой системе.
Существенным признаком управления является обратная связь, т.е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команд, переданных по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, и тогда система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые, корректировать старые команды управления социумом [2, с. 9-14].
В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, сферой социальной жизни, городом, предприятием и т.д. По субъектному признаку принадлежности можно различать государственное, муниципальное, частное (корпоративное) управление.
В обществе существуют различные виды управления – управление собственностью, транспортными средствами, финансовыми ресурсами и др. Его разновидностью является и управление людьми, т.е. административная деятельность.
«Администрация» в переводе с латинского (administratio) означает «управление», «руководство». Под администрацией понимаются:
- государственные органы, осуществляющие управление;
- руководящий персонал какой-либо организации, учреждения, предприятия. Администрировать – значит управлять, заведовать. «Власть является специфическим средством, обеспечивающим следование воли управляемых воле управляющих», основываясь на государственной власти [3, с. 22, 4, с. 17];
- государственная власть – разновидность социальной власти. Она основывается на государственном аппарате, юридических нормах, материальных ресурсах, механизмах убеждения, поощрения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.
Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:
- в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, принуждать;
- в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений, и прежде всего публичную администрацию и ее власть [5, с. 14].
Французский ученый Р. Драго определяет администрацию как «совокупность человеческих и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов. Цели администрации никогда не бывают, первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении задач, определенных ей системой государственных органов» [ 6, с. 5-6].
В контексте формирования открытого общества, следует учитывать тот факт, что в современной организации общественной жизни, управленческие действия осуществляются не только специальными институтами государства, а также многочисленными общественными и частными организациями, органами местного самоуправления и т.п. И именно поэтому целесообразно использовать понятие «публичное администрирование» [7].
Именно термин «администрирование» (а не управление) употребляется с целью подчеркнуть особый вид распоряжений, которые принимаются специальными административными органами в условиях демократии и их взаимосвязи с политическими и общественными институтами.
Общепринятым является тот факт, что определение термина «администрация» в современном его понимании, ведет свое начало с конца XVIII-начала XIX ст. и связано с постепенным переходом от конституционной монархии к полноценному функционированию «государственной администрации» и «территориальной администрации». Приблизительно в это время и зарождается наука «административное право», с определением прав и обязанностей, как властной администрации, так и общества в целом.
Функционирование властного аппарата (публичной администрации) получило дальнейшее практическое воплощение в жизнь на основе следующих принципов: субсидиарности, децентрализации, регионализации. В конце XX ст. после Второй мировой войны в Европе, построение деятельности публичной администрации на основе вышеуказанных принципов приобрело общепринятую практику. Эти принципы стали одними из ведущих принципов функционирования Европейского Союза. Нормативное закрепление они получили в законодательстве многих европейских стран (Франции, Испании, Италии) и в общесоюзных документах, но в первую очередь, в «Европейской хартии местного самоуправления» [8].
Децентрализованное государство с местной и региональной автономией сегодня является господствующей формой западноевропейской государственной организации [9, с. 33]. Управление общественными интересами в таком государстве осуществляет «публичная администрация», которая охватывает всю структуру властных органов, включая органы законодательной, исполнительной, судебной власти, местное самоуправление, органы надзора и контроля и т.п. [10].
Основными принципами функционирования публичной администрации (о которых уже упоминали) являются децентрализация и субсидиарность. Децентрализация представляет собой самостоятельные организационные единицы в рамках государства. В пределах местных и региональных уровней им передаются функции нормотворчества и управления. Демократические выборы в местные и региональные представительные органы обеспечивают необходимую легитимацию их юридических и административных функций [11].
Результаты исследования и их обсуждение
Опыт развитых демократических стран свидетельствует о том, что именно децентрализованная исполнительная власть с сильными институтами местного самоуправления является наиболее эффективной формой организации государственной власти. Такая модель свидетельствует об экономическом преимуществе над централизованной формой государственной организации [12].
Принцип субсидиарности предусматривает, применение государством экономического рычага влияния на ситуацию, лишь в тех случаях, когда речь идет о решении общегосударственных задач, или когда ситуация выходит за пределы отдельно взятой административной единицы [13]. С одной стороны, реализация этого принципа частично ограничивает суверенитет государственной власти, но с другой – без него невозможно реальное управление структурными единицами и обеспечение «публичности» администрирования.
Для эффективной реализации выше указанных принципов публичной администрации, необходимо реализовать ряд основных требований:
- создать развитое гражданское общество или, по крайней мере, максимально приблизить государство в развитии такого общества;
- открытая деятельность самоуправляющих органов и возможность реального контроля и влияния со стороны граждан;
- надлежащая профессиональная подготовка чиновников, а также особая этика местного или регионального управления;
- достаточный объем финансирования, который позволит решать соответствующие государственные задачи на местном и региональном уровнях [14].
Фактически на сегодняшний день «государственное управление» и «местное самоуправление» в законодательстве и теории, как правило, рассматривают как две отделенные сферы. Структура публичной власти, которая осуществляет административно-управленческие функции, не рассматривается целостно [15]. Административная система еще не стала, собственно, «публичной» по своему содержанию.
Уже в течение многих лет идет реформирование исполнительной власти и местного самоуправления, т.е. проведение широкомасштабной административной реформы. Речь идет, прежде всего, о реформировании публичной администрации, которая должна включать в себя:
а) институциальную реформу (изменения в системе и структурах органов исполнительной власти);
б) реформу публичной службы;
в) муниципальную реформу (одновременно с реформой административно-территориального устройства);
г) внедрение регионального самоуправления;
д) реформу взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами и т.п. [16]. Стратегическая цель реформы – обеспечить реальную публичность администрации по форме и эффективность относительно выполнения общественных функций по смыслу.
Научное обоснование и нормативное обеспечение публичной администрации на сегодняшний день является достаточно четким и детализированным, очерченным не только в работах ученых и результатах аналитической работы исследовательских организаций, а и в разнообразных правительственных проектах-концепциях реформ, в том числе и тех учреждений, которые входят в структуру определения термина «публичная администрация». В них достаточно четко изложено видение современного состояния публичной администрации и направления реформирования всех ее составляющих. Реализация вышеуказанных документов, по нашему мнению, значительно бы приблизила формальную сторону систем управления государством к европейским стандартам и принципам администрирования общественными делами.
Заключение
Однако, несмотря на концептуализацию и широкое анонсирование административно-территориальной реформы как важнейшей составляющей реформирования публичной администрации, реальных результатов так и не достигнуто.
Поэтому, проведение реформы публичной администрации без достаточного основания и общественного запроса являются фактически невозможными, в силу специфики современной политической конъюнктуры. Если подобное отношение сохранится и дальше, то о реальном приближении административной системы к демократическим стандартам на сегодняшнем этапе и речи быть не может.
В то же время, наш политикум должен четко осознать, что реформа публичной администрации является базой дальнейших реформ в государстве. Это очень важная составляющая демократических преобразований. И, наоборот, отсутствие реформирования значительно затормаживает все процессы публичного администрирования в государстве.