Как бы ни обеспечивало федеративное государство самостоятельность своих регионов, оно не может уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за развитие территорий как среды жизнеобеспечения многонационального народа. Между федерацией и ее субъектами, а также между региональными субъектами федерации всегда возможны споры, имеющие конституционное значение: относительно формы государственного устройства, территории, разделения полномочий, компетенций, статуса этногрупп в обществе. Принимаемые местными парламентами законы могут противоречить конституции федерации, нарушать вертикальное разделение властей и рассматриваться федеральной властью противоправными действиями. Определение конституционных нарушений и применение юридических санкций образуют содержание правовой охраны федеральной конституции.
Правовая охрана означает деятельность государственно-правовых институтов, обеспечивающих юридическими средствами соответствие конституций субъектов федерации общефедеральной конституции. Принцип правовой охраны федеральной конституции обусловлен юридическим верховенством конституции федерации. Ю.Л. Шульженко [1], Ж.И. Овсепян [2], А.И. Коваленко [3] определяют юридическое верховенство конституции в понятиях ее высшей нормативной силы и прямого действия во всех регионах федерации. Федеральная конституция имеет приоритетное применение в иерархии правовых актов страны.
Судебную защиту федеральной конституции осуществляет конституционное правосудие. Оно представляет собой компетентную деятельность по выявлению и устранению несоответствия между правовыми актами и федеральной конституцией посредством отмены незаконных актов. В судебном порядке устанавливается мера ответственности депутатов, государственных органов и должностных лиц за нарушение конституционного законодательства. Поэтому центральная роль в правовой охране федеральной конституции принадлежит институту суда. В практике федераций чаще применяется последующий судебный контроль, когда проверке подвергаются законы, принятые и вступившие в силу. Возможен также предварительный судебный контроль законов, находящихся на рассмотрении парламента [4].
Институт суда не только решает споры по вопросам принятия законов и применения конституции, но и осуществляет официальное толкование федеральной конституции. Особое значение имеет официальное толкование федеральной конституции, осуществляемое наиболее компетентными органами. Среди них особо выделяется специализированный орган – конституционный суд [5]. В одних странах, например, в РФ конституционный суд считается судом особой категории и входит в судебную систему. В других федерациях, например, ФРГ он является особым органом контроля, не относящимся к судебной власти. Во всех случаях без официального толкования федеральной конституции не может осуществляться ее реальная правовая охрана в регионах федерации.
Конституционное правосудие осуществляет нормотворческую функцию [6]. В ходе отмены антиконституционных актов или подтверждения законности актов, конституционное правосудие инициирует принятие новых законов, высказывает соображения о состоянии и перспективах развития законодательства. В ряде стран оно осуществляет право законодательной инициативы. Мировой опыт показывает, что деятельность органов конституционного правосудия является существенным фактором в деле развития и совершенствования законодательства.
Следовательно, судебную защиту федеральной конституции, основанной на вертикальном разделении властей, осуществляет конституционное правосудие. Оно обеспечивает верховенство федеральной конституции в регионах союзного государства посредством
1) решения споров по вопросам полномочий Центра и регионов, принятия законов и применения конституции;
2) отмены незаконных нормативных актов и установления меры ответственности за нарушение конституционного законодательства;
3) толкования конституции;
4) инициирования принятия новых законов.
Судебная защита является основным видом правовой охраны федеральной конституции и дополняется конституционным надзором, способным приостанавливать действие незаконных нормативных актов центра и региональных субъектов федерации.
В научной литературе судебная защита федеральной конституции оценивается неоднозначно, имеет своих сторонников и оппонентов. Сторонники нормативно-властного подхода называют два преимущества юридического урегулирования споров: выгода и поиск общих интересов центра и регионов. Р. Мертон отмечает эффективность, экономичность и целесообразность, относящихся к выгоде судебного решения споров. «Если конфликт контролируется юридическими нормами, он потребляет меньше ресурсов, нежели в ходе межрасовых столкновения» [7]. Альтернативой конституционного правосудия остается расточительность ресурсов регионов и федерации. Д. Геймс полагает, что конституционное судопроизводство «побуждает стороны к поиску общих интересов для реализации своих особых целей» [8]. Как и субъекты федерации, центр заинтересован в саморазвитии регионов, но при условии сохранения федеративных отношений.
Для сторонников правового нормативно-властного подхода опыт судебной защиты федеральной конституции США остаются значимым примером [9]. Опыт США свидетельствует, что инструментальное отношение участников политического процесса к новой конституции и возможности исполнительной и законодательной ветвей власти игнорировать, отменять, аннулировать или изменять конституционные положения требуют независимого судебного контроля соблюдения принципа разделения властей. Конституция США предусматривает право Верховного суда объявлять неконституционными действия ветвей власти – президента, конгресса и любого государственного ведомства. Начиная с ХIХ в., американский верховный суд отменил более сотни федеральных законов и несколько сотен законов, принятых в штатах, как противоречащих федеральной конституции.
Сторонники политологического подхода критически относятся к судебной защите федеральной конституции. Главный аргумент оппонентов конституционного правосудия заключается в неадекватности судебного контроля политическому характеру конфликта между регионами и федеральным центром. Например, К. Гессе усматривает в судебной защите федеральной конституции «сомнительную попытку» введения принципа судопроизводства в политику. «Споры между федеральным правительством и регионами не являются правовыми спорами в строгом смысле, но спорами между политическими движениями внутри государства. Они маскируются как правовые споры и подлежат рассмотрению в конституционном суде» [10]. Федеральные суды трансформируют политический спор в юридический конфликт по поводу нарушения конституционных норм. В основе юридического конфликта находится борьба между регионами и центром за перераспределение государственной власти. Поэтому урегулирование политического конфликта регионов и центра относится к ведению политических органов. Сторонники политологического подхода акцентируют неюридические средства урегулирования конституционных конфликтов – переговоры и применение силы государства как крайнего средства.
Согласно Д. Берковичу, принцип правового государства означает, что Конституционный Суд должен стоять над политическими конфликтами и оставаться юридическим институтом. Споры между федерацией и ее частями могут быть урегулированы неюридическими средствами, например, посредничеством [11]. Аналогичной точки зрения придерживаются этнопсихологи и этносоциологи [12]. Они отмечают, что энонационалистические движения мотивированы не только интересами борьбы за власть, но и ценностной приверженностью этнообщности. Поскольку своим идейным убеждениям люди не изменяют по решению суда, наиболее подходящим средством урегулирования внутри федеральных конфликтов будут политические переговоры.
Сторонники политологического подхода допускают применение силы государства в конституционных конфликтах. Оно направлено на противодействие политическому экстремизму. Применение силы государства морально оправданно, если использованы все иные средства мирного урегулирования конфликта региона и центра. В демократических государствах применение силы государства в конституционных конфликтах ограничено институтами чрезвычайного и военного положения, а также нормами международного гуманитарного права.
Для оппонентов конституционного правосудия значимым примером остается конституционный опыт Англии. Они обращают внимание на факт, что, несмотря на отсутствие конституционного правосудия, английский парламент реже допускал нарушения, которые в условиях писаной конституции могли бы оцениваться противоречащими конституции, например, относительно США, где подобных нарушений было гораздо больше.
Гносеологическая причина отрицания судебной защиты федеральной конституции в обеспечении устойчивого функционирования вертикального разделения властей заключается в абсолютизации роли конституционных обычаев как источника права. Опыт Англии ограничен в применении к управлению конституционными конфликтами федераций.
Английская конституция и общее право (неписаный закон, обязательность которого основывается на всеобщем признании) развивались одновременно, постепенно и были результатом приращения обычая, а не намеренной, рациональной законотворческой деятельности. Парламент был не только законодательным органом, но и местом дискуссий, разногласий и решения конституционных споров. Конфликты урегулировались в парламенте, который с момента своего возникновения выполнял функцию суда и с ХVI в. именовался Высоким судом парламента [13]. Все фундаментальные изменения английской конституции, основанной на разделении властей, осуществлялись неформально: в отсутствие специализированных законодательства и суда, применялась обычная законодательная процедура, используемая при принятии ординарного, зависящего от обстоятельств, законопроекта. При поддержке английского парламента в контроле сепаратистских движений уэльсцев, шотландцев и ирландцев, правительство применяло переговорные и силовые методы. В конце ХХ в. затяжной конфликт в Северной Ирландии завершился мирными соглашениями [14].
Следовательно, в Англии конституционные обычаи играют важнейшую роль среди источников парламентского права. В условиях преобладания конституционных обычаев функцию судебной защиты разделения властей выполняет парламент. Напротив, в союзных государствах конституция оказывается результатом намеренной, рациональной законотворческой деятельности, разделение властей ещё не является привычной нормой для участников политического процесса. Поэтому возникает необходимость в конституционном правосудии. В условиях затяжных конфликтов ветвей власти судебная защита федеральной конституции дополняется неюридическими средствами конституционной защиты.
В ХХ в. под влиянием опыта США и с учетом континентальных конституционных традиций судебная защита федеральной конституции постепенно распространилась в других странах. Две причины побуждали федерации учреждать институты конституционного правосудия.
Во-первых, современное государственное управление экономической и социальной сферами жизни общества приводит к увеличению объёма законодательных актов. Возрастающее изменение нормативной системы государства делает более вероятными законодательные нарушения конституционных ценностей. Парламенты перестают быть заслуживающими доверия защитниками разделения властей, прав и свобод граждан. Нередко парламенты трансформируются в ассамблеи, представляющие узкогрупповые или корпоративные интересы. По этой причине возникает необходимость возлагать защиту демократической конституции на независимый судебный орган, который не подвержен периодической электоральной проверке.
В федерациях могут функционировать разные институты конституционного правосудия. Оно может осуществляться:
а) всеми судами общей юрисдикции (например, США, Мексика);
б) верховным судом, являющимся высшей судебной инстанцией (Канада, Индия, Швейцария);
в) специальными конституционными судами, для которых конституционный контроль – главная функция (РФ, Австрия, ФРГ).
Функционирование конституционного суда свидетельствует о появлении новой ветви власти. Конституционный суд самостоятельно и независимо обеспечивает защиту основ демократического конституционного строя посредством конституционного судопроизводства. Внутри государственной организации конституционный суд осуществляет функцию гаранта ценностей всех остальных ветвей власти, особенно правящей и законодательной. Эти ценности – независимость, самостоятельность, равноправие – реализуются в повседневной жизни, институционализируются в конституции и нуждаются в постоянной защите. Правительственное вовлечение в экономическую и социальную жизнь предполагает разделение властей, позволяющее избежать чрезмерной или тотальной концентрации властных ресурсов.
Во-вторых, конституционное судопроизводство необходимо федерации для устойчивого разделения властей между Центром и региональными субъектами. Отрицание вертикального разделения властей в формах конфедерации или унитарного государства приводит в обоих случаях к росту концентрации власти и разрушению федеративных отношений.
В СССР отсутствовал специализированный конституционный суд и его функции выполнял Союзный Верховный Совет. В РСФСР Конституционный Суд существовал с 1990 г. В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. (ст. 118) Конституционный Суд РФ был вновь учрежден в 1994 г. как высший орган судебной власти по защите конституционного строя и разрешения противоречий между Федерацией и ее субъектами в форме правосудия[15].
Судебная защита федеральной конституции в постсоветской России прошла несколько этапов своего становления и развития. Первый этап продолжался с 1991 г. по октябрь 1993 г., до принятия новой Конституции РФ. В это время Конституционный Суд помогал оформиться концептуальным основам нового российского федерализма. Конституционный Суд рассматривал не только вопросы обеспечения прав человека и гражданина, но и организацию государственной власти, федеративное устройство России и взаимоотношения Федерации в целом и ее субъектов, субъектов Федерации между собой[16]. Многие из решений Конституционного Суда того периода остались актуальными и после принятия Конституции РФ 1993 г.
Второй этап обусловлен вступлением в силу Конституции России 1993 г. и принятием Федерального Конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» 1994 г. В этот период осуществляется наполнение модели конституционного строя России, закрепленной новой конституцией, реальным юридическим содержанием. В решениях Конституционного Суда изложено его видение институциональных и функциональных аспектов конституционного строя России, ее государственной целостности, взаимоотношений личности и государства, конституционных механизмов обеспечения прав человека и гражданина, федеративного устройства и взаимодействия двух уровней смоделированной конституцией федеративной системы России в едином демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления. В этот период сама Конституция превращается в действенный регулятор общественных отношений. По мнению С.М. Шахрая, Конституционный Суд, рассматривая конкретные дела о соответствии нормативных правовых актов различного уровня Конституции РФ, о толковании норм Основного закона государства, споры о компетенции, способствовал закреплению в законодательстве и практике государственного строительства конституционных принципов федерализма. Особенно важную роль Конституционный Суд РФ сыграл в становлении и совершенствовании правовых инструментов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами[17].
На третьем этапе, начиная с 1999 г., когда очевидные проблемы федеративного строительства, усугубленные неразвитостью общей конституционно-правовой культуры и искаженными представлениями о ценностях федерализма, привели к необходимости уточнить границы институциональной самостоятельности регионов и пределов федерального вмешательства. Конституционный Суд РФ на основе анализа конституционных норм определил ряд жестких принципов в отношении организации государственной власти в субъектах РФ. Наряду с деятельностью по приведению конституций, уставов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ, Конституционный Суд в своих постановлениях определил ряд положений, имеющих принципиальный характер для функционирования системы органов государственной власти в субъектах Федерации, исходя из требований единства и разделения государственной власти в Российской Федерации.
Основная тенденция, которая обнаружилась на региональном уровне, выразилась в поиске компромисса между усилением централизации государственного управления и реализацией институтов представительной власти. С одной стороны, были сильны традиции периода перестройки, когда представительные органы имели большие полномочия и действовал лозунг «вся власть Советам». С другой стороны, сказывались последствия единовластия исполнительных органов в переходный период формирования новой представительной власти в регионах. Если усиление централизации отстаивалось исполнительной властью, то усиление институтов представительства соответственно – законодательной. Конституционный Суд подчеркнул, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации исходили в основном из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти[18].
Анализ практики Конституционного Суда РФ последних лет свидетельствует о том, что если ранее споры носили преимущественно политико-правовой характер, то теперь акценты все более стали смещаться в сторону разрешения споров по защите экономических прав Федерации и ее субъектов. Об этом свидетельствует возрастания числа запросов, касающихся определению бюджетно-финансовых прав регионов, порядка налогообложения на их территории, полномочий в области природопользования и иных экономических прав в регулировании сфер, приносящих доходы субъектам Федерации. Позиция Конституционного Суда в этих вопросах прослеживается достаточно последовательно. Конституционный Суд указал, что в ряде постановлений Правительство установило сборы, которые могут быть введены только федеральным законом, иначе нарушается принцип федерализма, обеспечивающий участии субъектов Федерации в решении вопросов налогообложения и сборов через Совет Федерации, представляющий регионы, а также через использование процедур согласования проектов законов с территориями в Государственной Думе.
Эффективность судебной защиты федеральной конституции зависит от правового механизма ответственности за несоблюдение решений Конституционного Суда РФ. Среди предложений о повышении роли конституционного судопроизводства, представляет интерес вопрос о целесообразности введения в России института предварительного конституционного контроля. Он предполагает проверку конституционности законов на стадии их прохождения через парламент федерации или его субъекта (Швеция, Канада, Италия). Например, Конституционный Суд Италии может контролировать не только принятые законы, но и нормативные акты областей, которые еще не вступили в силу. В тех странах, где применяется последующий конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франция), проверке на конституционность подвергаются законы, вступившие в силу. В России актуально использование обеих форм конституционного судопроизводства, как это практикуется во Франции, Ирландии и других странах.
Вариантом решения проблемы является расширение юрисдикции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Подобным образом решен вопрос в ФРГ. В соответствии с Основным законом ФРГ Конституционный Суд выносит решение о соответствии права земли не только положениям Основного закона, но и иным нормам федерального права, когда о решении этих вопросов ходатайствует федеральное правительство, правительство земли и треть членов Бундестага[19].
В настоящее время формируется многоуровневая система судебной защиты федеральной конституции, учреждаются конституционные (уставные) суды субъектов Федерации. Конституционные (уставные) суды призваны осуществлять специализированный контроль на региональном уровне. Их деятельность направлена на разрешение противоречий между Федерацией и ее субъектами в рамках действующего конституционного режима в целях обеспечения его стабильности. Конституционные (уставные) суды республик и других субъектов федерации обеспечивают конституционную законность, верховенство и прямое действие Конституции РФ, конституций республик и уставов других субъектов на всей территории Российского государства и на территории соответствующих субъектов. От консолидации формирующейся многоуровневой системы конституционного судопроизводства зависит её будущая эффективность[20].
Кроме организационных факторов, эффективность судебной защиты федеральной конституции зависит от отношения ветвей власти к судебному способу разрешения конституционных споров. Субъекты федерации будут готовы в судебном порядке решать споры о компетенциях с федеральной властью, принимая во внимание возможность исхода спора не в свою пользу, если они убеждены в легитимности действий центра.
[1] Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право. – 2002. – № 7. – С. 5–12.
[2] Овсепян Ж.И. Субъектный конституционный контроль в зарубежных странах: правовая защита конституции. – Ростов-на-Дону, 1992. – С. 26–27.
[3] Коваленко А.И. Конституционное право России. – М., 1997. – С. 18–21.
[4] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: учебн.-практ. пособие. – 2-е изд. – М., 2000. – С. 271–272.
[5] Зорькин В.Д. Россия и ее конституция // Журнал российского права. – 2003. – № 11. – С. 8–9.
[6] Овсепян Ж.И. Указ.соч. – С. 26–27.
[7] Merton R. Social Theory and Social structure. – Glencol, 1987. – Р. 195–196.
[8] Hims J. Conflict and Conflict Management. – N.Y., 1980. – Р. 195–196.
[9] Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности: пер. с фр. В.А. Туманова. – М., 1998. – С. 286; Фридмэн Л. Введение в американское право. – М.: Прогресс, 1992. – С. 151–152; Сравнительное конституционное права / Топорнин Б.Н., Чиркин В.Е. Юдин В.А. и др. РАН. Институт государства и права. – М., 1996. – С. 98.
[10] Hesse K. Der unitarische Bundesstaat. Tubingen. 1991, s. 9.
[11] Bercovitch J. Social Conflicts and Third Parties. Strategies of Conflict Resolution. Colorado. 1984, p. 133.
[12] Стефаненко Т.Г. Этнопсихология. – М., 2000. – С. 272; Садохин А.П. Этнология: учебник. – М., 2000. – С. 237.
Carment D. and Harvey F. Using Force to Prevent Ethnic Violence. – London, 2001. – Р. 89.
[13] Омельченко О.А. Всеобщая история государства и права. В 2-х том. – Т. 2. – М., 1998. – С. 42–45.
[14] Чернобровкин И.П. Этнонациональный конфликт: природа, типы и социальный контроль. – Ростов -на- Дону, 2003. – С. 90.
[15] Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. – 1994. – № 9. – С. 372.
[16] Эбзеев Б.С. Конституционный Суд Российской Федерации; становление, юридическая природа и пра¬вовые позиции. Вступительная статья // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. – Т. 1. – М., 2000. – С. 28.
[17] Шахрай С.М. Федерализм в России: Конституция и перспективы развития // Конституционное правосудие в федерализме. Какое единство и разнообразие является желательным и возможным? – Казань, 2002. – С. 113.
[18] Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. – 2003. – № 9. – С. 34–35.
[19] Государственное право Германии. – Т. 1. – М., 1994. – С. 118.
[20] Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах РФ (1990–2000 гг.). – М., 2001. – С. 52.