За свою более чем 20-летнюю историю валютно-экспортный контроль в Российской Федерации пережил ряд этапов развития, которые по сути отражают этапы становления и развития рыночной экономики России, наращивания её внешнеторгового потенциала и обеспечения внешнеэкономической безопасности.
Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю была создана одновременно с принятием Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» 1992 года в прямом подчинении Президенту Российской Федерации. На первом этапе (1992–2003 г.г.), который продлился 11 лет, служба совместно с Центральным банком, налоговой полицией, налоговой инспекцией, таможней и ФСБ обеспечивала неукоснительное соблюдение хозяйствующими субъектами положений валютного законодательства. Основными направлениями контроля являлись:
- репатриация экспортной валютной выручки и её обязательная частичная продажа на внутреннем валютном рынке;
- недопущение несанкционированного экспорта товаров и технологий двойного назначения;
- обеспечение эквивалентности внешнеторгового обмена на уровне участников внешнеэкономической деятельности;
- исключение из оборота иностранной валюты в качестве средства платежа и расчётов на территории Российской Федерации;
- раскрытие и пресечение схем утечки иностранной валюты за рубеж.
Одновременно с середины 90-х годов в России был обозначен курс на вступление в ВТО, который требовал внесения коренных изменений в нормативно-правовую базу, в том числе и в сфере валютного регулирования. Тем более, что одним из основных требований государств-членов ВТО являлась либерализация валютного законодательства. Действовавший же Закон Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» не содержал в себе положений, направленных на обозначенные цели.
Однако, несмотря на четко определенную задачу на директивном уровне, лица, ответственные за разработку новых правовых норм, долгое время не могли прийти к единственно верному решению относительно степени предоставляемой участникам внешнеэкономической деятельности свободы. Так, подготовленный Минэкономразвития законопроект не был одобрен Правительством России по причине его излишней либеральности. Впоследствии было принято решение о подготовке Минфином нового проекта, но с учетом либеральной позиции Минэкономразвития, направленной на введение уведомительного принципа осуществления большинства валютных операций, полную отмену обязательной продажи валютной выручки, вывод из-под валютного регулирования рублевого обращения.
В итоге был принят Федеральный закон от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» [1], приведший к коренной трансформации отечественного валютного законодательства и новому второму этапу (2003–2012 г.г.) в развитии валютно-экспортного контроля в стране. В основе подхода к регулированию порядка осуществления валютных операций был заложен общеправовой принцип исключения неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов.
Новый закон, действующий и поныне, устанавливал правовые основы и принципы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации, полномочия органов и агентов валютного регулирования, определял права и обязанности резидентов и нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, права и обязанности нерезидентов в отношении владения, пользования и распоряжения валютой Российской Федерации и внутренними ценными бумагами [2].
При этом, вступление в силу (утрата законной силы) отдельных положений указанного закона было разбито на несколько периодов, в частности, нормы о порядке открытия и использования счетов юридическими лицами-резидентами в банках за пределами территории Российской Федерации вступали в силу по истечении одного года со дня вступления в силу самого закона; нормы о резервировании средств по валютным операциям, положения об обязательной продаже валютной выручки, о «специальном» счете, о праве Банка России устанавливать порядок купли-продажи иностранной валюты российскими организациями утрачивали свою силу с 1 января 2007 г. (то есть до этой даты сохранялась активное вмешательство органов валютного регулирования во внешнеэкономическую деятельность отечественных предприятий).
Таким образом, законодателем была обеспечена поэтапная либерализация валютного законодательства.
Вместе с тем, в указанном Федеральном законе были сохранены меры и соответствующие нормы, направленные на обеспечение устойчивости отечественной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка страны, сдерживание роста инфляции и предотвращение существенного сокращения золотовалютных резервов, а также поддержание устойчивости платежного баланса России. В качестве таких мер в закон были включены положения:
- о репатриации (возвращении) иностранной и отечественной валюты в Россию;
- о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из нее валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг.
Сегодня подход к регулированию норм ввоза-вывоза изменен по причине вступления в силу международных договоров России, договоров Таможенного Союза, устанавливающих иные требования либо их отменяющие.
Федеральный закон № 173-ФЗ ввел также четкую организационную систему валютного контроля, состоящую из Правительства Российской Федерации, органов и агентов валютного контроля.
Согласно закону Банк России и Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору (Росфиннадзор) являются органами валютного контроля, имеющими каждый свою сферу ведения. Агенты валютного контроля с точки зрения их организационно-правового статуса более разнородны по своему составу. Агентами являются федеральные органы исполнительной власти – налоговые и таможенные органы, а также не являющиеся органами государственной власти уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку России, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (Внешэкономбанк), а также профессиональные участники рынка ценных бумаг.
Закон изначально содержал достаточно подробно описанный порядок взаимодействия органов и агентов валютного контроля. При этом, согласно действующей его редакции данный порядок не только не изжил себя, но и усовершенствовался: теперь обмен информацией между органами и агентами валютного контроля происходит в виде электронного документооборота, существенно ускоряющего процесс исполнения предусмотренных функций.
Начавшееся в 2003 г. реформирование валютного законодательства Российской Федерации продолжается и в настоящее время.
Так, Федеральным законом № 406-ФЗ от 06 декабря 2011 г., вступившим в силу 05 июня 2012 г., внесены существенные изменения в закон о валютном регулировании и валютном контроле. Так, например:
1. Внесены изменения в статью 20 Федерального закона № 173-ФЗ, ранее содержавшую в себе лишь отсылочные нормы: теперь частью 3 указанной статьи определен закрытый перечень сведений, подлежащих указанию в паспорте сделки, а именно:
- номер и дата оформления;
- сведения о резиденте и его иностранном контрагенте;
- общие сведения о внешнеторговой сделке (дата договора, номер договора (если имеется), общая сумма сделки (если имеется) и валюта цены сделки, дата завершения исполнения обязательств по сделке);
- сведения об уполномоченном банке, в котором оформляется паспорт сделки и через который ведутся расчеты;
- сведения о переоформлении и об основаниях для закрытия паспорта сделки.
Указанные изменения, закрепленные законодательно, направлены на уменьшение отражаемой в паспорте сделки информации, сужение круга обязанностей резидента, как следствие, на упрощение уведомительного порядка осуществления валютных операций.
2. Статья 19 Федерального закона № 173-ФЗ дополнена частью 1.1, в которой на резидента возложена обязанность сообщать уполномоченным банкам о максимальном сроке:
- получения от нерезидентов иностранной или отечественной валюты за переданные им товары, выполненные работы;
- исполнения нерезидентами обязательств по передаче товаров, выполнения работ в счет осуществленных резидентами авансовых платежей.
Установление дополнительных обязательств резидента не нарушает принципа свободы ведения внешнеэкономической деятельности, однако, обеспечивает сохранение прежнего курса, заданного законодателем, выраженного в обеспечении контроля за репатриацией иностранной и отечественной валюты в Россию. Данная информация подлежит отражению в ведомости банковского контроля.
3. Немаловажным следует признать введение принципа однократности представления документов резидентами и нерезидентами органам и агентам валютного контроля, а также указания о том, что составление отдельных документов специально для целей валютного контроля помимо тех, которые используются субъектами в предпринимательской деятельности, в том числе для учета своих хозяйственных операций в соответствии с правилами бухгалтерского учета и обычаями делового оборота, не требуется, если в законе не предусмотрено соответствующее исключение.
Описанные изменения подтверждают сохранение тенденции законодательства к ограниченному объему вмешательства во внешнеэкономическую деятельность.
4. Дополнительно регламентированы обязанности агентов и органов валютного контроля по обмену получаемой каждым из них информации об осуществлении валютных операций. Вносимые изменения направлены на ускорение и упрощение взаимодействия контролирующих органов, а также на достижение полной автономии от воли участников внешнеэкономической деятельности по представлению последними необходимой информации.
Таким образом, в течение второго этапа (2003–2012 г.г.) развития валютно-экспортного контроля в стране отечественное валютное законодательство претерпело программную либерализацию, достаточную для гармоничного вступления России в ВТО.
Нынешний третий этап развития валютно-экспортного контроля начался со вступлением в 2012 году России в ВТО. Уже сейчас по истечении года членства в этой международной организации можно фактически обозначить как выгоды России, так и её издержки.
Среди преимуществ нельзя не отметить, что:
- Россия получила выход в международное внешнеэкономическое правовое пространство. При этом впервые у нас появилась возможность реальной защиты нашего экспорта от дискриминации;
- Россия получила цивилизованный выход на международный рынок услуг;
- Россия наравне в другими членами ВТО может влиять на формирование правил международной торговли;
- Россия адаптировала своё законодательство к международным нормам, и это серьёзный положительный фактор для отечественного бизнеса и иностранных инвесторов.
Однако имеют место и негативные последствия, например:
- защита ряда отечественных производств от иностранной конкуренции объективно существенно затруднена;
- растёт импорт продовольствия, а вместе с ним и продовольственная зависимость России;
- снижаются и будут снижаться поступления в бюджет от импортных таможенных пошлин;
- либерализация тарифов делает более привлекательным ввоз готовых товаров из-за рубежа, поэтому привлекательность иностранных инвестиций в производство также снижается.
Напомним, что в рамках вступления в ВТО Россия согласилась снизить средневзвешенную ставку импортных пошлин до 7,1 % с нынешних 10,3 %, в том числе на сельхозпродукцию – до 11,3 % с нынешних 15,6 %, на промышленные товары – до 6,4 % с 9,4 %. С другой стороны, по оценкам Минэкономразвития только устранение барьеров для российского экспорта, а это прежде всего энергетические ресурсы, создаст в стране до 40 тысяч рабочих мест.
В условиях расширения трансграничной торговой деятельности и с возрастанием интеграции Российской Федерации в мировую экономику существенно повышается значимость вопросов защиты внутреннего рынка, очевидно, что на нынешнем этапе развития российский рынок, и прежде всего его аграрный сектор, еще не готов в полной мере конкурировать с западными компаниями [3].
В связи с этим Правительством Российской Федерации принят План действий, направленных на адаптацию отдельных отраслей экономики к условиям членства страны в ВТО. Особое внимание в документе уделяется сельскохозяйственному сектору как наиболее уязвимому к ожидаемому ужесточению конкуренции. В частности, в рамках этого документа предлагаются следующие меры:
- продлить до 2020 года действие нулевой ставки налога на прибыль для сельхозорганизаций и льгот по уплате НДС при ввозе на территорию РФ племенной продукции;
- внести в Правительство РФ проект ФЗ «О ветеринарии», предусматривающего закрепление за федеральными органами исполнительной власти всех полномочий в сфере осуществления государственного ветнадзора;
- в рамках подпрограммы «Развитие отрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства» Госпрограммы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы предусмотреть дополнительные меры по развитию свиноводства, включая выделение субсидий из федерального бюджета в размере 6 млрд руб. на развитие глубокой переработки продукции и развитие селекционно-гибридных центров;
- внести в Федеральный закон № 264-ФЗ от 29 декабря 2006 года «О развитии сельского хозяйства» дополнения, определяющие критерии неблагоприятных регионов для ведения сельского хозяйства, в целях реализации там дополнительных мер господдержки;
- в целях поддержки растениеводческой подотрасли (включая сахарную свеклу, рис и др. культуры) разработать подпрограмму по мелиорации в Госпрограмме на 2013–2020 годы в размере 819,6 млрд руб., в том числе за счет федерального бюджета – 253,8 млрд руб.
Кроме того, данный документ предусматривает проведение ежеквартального мониторинга объемов и стоимостных показателей как импорта на территорию Российской Федерации, так и отечественного производства наиболее чувствительных товаров с учётом постоянно возрастающего импорта.
Еще одним шагом по предотвращению возможных угроз для российского производства стала «Дорожная карта», утвержденная Минсельхозом России, целью которой является таможенно-тарифное регулирование продовольственных товаров.
В документе изложено, в каких подотраслях сельского хозяйства могут возникнуть риски. Речь идет о товарах, по которым в 2007–2011 годах повышался уровень тарифной защиты, однако, сейчас с учетом обязательств, взятых Россией в ходе переговоров о присоединении к ВТО, этот уровень должен быть снижен.
Так, например, ввозная пошлина на рис снизится со 120 до 45 евро на тонну, на импорт живых свиней – с 40 % до 5 % таможенной стоимости, ставки в рамках квоты на говядину составят 15 %, свинину – 0 %, на мясо птицы – 25 % (ставки вне квоты установлены 55 %, 65 % и 80 % соответственно).
Тем не менее, в сложившейся ситуации, по мнению, например, Кубанских аграриев, необходимы системные финансовые меры и существенные коррективы в аграрной политике России, которые призваны стимулировать снижение издержек производства, расширение внутреннего спроса на отечественную сельхозпродукцию (включая улучшение условий функционирования межрегиональной торговли и поставок), максимизацию агропродовольственного экспорта, а также меры регулирования и стимулирования развития отдельных подотраслей [4].
Согласно «Дорожной карте» для своевременного реагирования на рыночную ситуацию и принятия мер по защите отечественных производителей Минсельхоз России намерен проводить ежеквартальный мониторинг объемов импорта живых свиней и мяса свинины, молочных продуктов, тростникового сахара-сырца, риса, лимонной кислоты, крахмала, соевого шрота, пальмового масла, субпродуктов, колбас, кофе, чая, дрожжей и кондитерских изделий, маргарина, то есть тех товаров, на которые значительно сократится импортная пошлина.
Для мониторинга ситуации в агропромышленном комплексе в Минсельхозе России создана соответствующая Рабочая группа, в которую вошли руководители подразделений Министерства, представители отраслевых союзов и ассоциаций, а также ведущие специалисты по вопросам ВТО в АПК.
В случае возникновения рисков и угроз для отечественного сельского хозяйства в связи с присоединением к ВТО Рабочей группой будут подготовлены соответствующие предложения по их устранению. Для поддержки отечественных производителей возможно использование инструментов защиты от более дешевой импортной продукции (антидемпинговые, компенсационные и защитные меры, например, в отношении чувствительных товаров – живые свиньи, свинина, молочные продукты, сахар-сырец тростниковый, сахарный сироп, рис и др.), государственной поддержки в объеме, согласованном в рамках ВТО, и мер по развитию инфраструктуры соответствующих отраслей.
Задача обеспечения эффективной защиты агропродовольственного и всех других секторов экономики страны в условиях фактического вступления России в ВТО касается также и органов валютного контроля, которыми являются Банк России и Федеральная служба по финансово-бюджетному надзору (Росфиннадзор).
Таким образом, современный третий этап развития валютно-экспортного контроля в России объективно совпал с качественно новым этапом участия страны в международных экономических отношениях в условиях глобализации мировой экономики. А значит функции валютно-экспортного контроля в стране глубоко не исчерпаны, напротив, они как никогда прежде призваны защищать внешнеэкономические интересы России и эффективно содействовать динамичному росту национальной экономики.