Сложность современного этапа развития российской экономики заключается в продолжающемся кризисе, в результате которого растут долговые обязательства регионов и увеличиваются диспропорции в темпах их экономического роста. В этой связи возрастает значение региональной политики, одной из главных целей которой является сглаживание наиболее острых социальных и экономических диспропорций между отдельными районами страны.
В последние годы государством было принято множество мер, направленных на стабилизацию ситуации, однако региональные диспропорции сохраняются, особенно в сфере промышленного производства. Одним из показателей, характеризующих данную тенденцию, является уровень ВРП на душу населения. По данным Росстата, ВРП на душу населения в среднем по России в 2013 г. составил 376,38 тыс. руб., при этом самый низкий уровень наблюдался в Чеченской Республике (88,46 тыс. руб.), а самый высокий – в Ненецком автономном округе (4003,35 тыс. руб.) [1]. Средние значения ВРП на душу населения по федеральным округам (далее – ФО) более однородны (рис. 1), однако медианное значение ВРП на душу населения составляет 270,07 тыс. руб. Это значит, что более чем в 50 % российских регионах уровень регионального ВРП на душу населения ниже среднероссийского уровня. В 2013 г. разброс средних значений ВРП на душу населения по регионам относительно среднего уровня (среднеквадратичное отклонение) составлял 89,63 тыс. руб.
Подобная неравномерность в экономическом развитии регионов может повлечь за собой серьезные негативные последствия, такие как рост социальной напряженности и ослабление экономического потенциала отдельных территорий в результате массового оттока трудовых и финансовых ресурсов. Все это, безусловно, отразится на устойчивости общественного устройства страны.
Рис. 1. Средний уровень ВРП на душу населения в федеральных округах РФ в 2013 г. [1]
Рис. 2. Средний уровень ВРП на душу населения в разных регионах Дальневосточного федерального округа в 2013 г. [1]
В современных российских условиях одной из стратегий государства является усиление государственного влияния на региональные экономические процессы. В рамках данной стратегии 29 декабря 2014 года Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал Федеральный закон № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ» [2]. В ближайшие три года территории опережающего социально-экономического развития (далее ТОР) могут создаваться только в пределах Дальневосточного федерального округа, а также на территориях моногородов с наиболее сложным социально-экономическим положением. Если по истечении этого срока реализация этого проекта будет признана успешной, то практика создания ТОР может быть распространена на всю Россию. В соответствии с Законом о ТОР, под территорией опережающего социально-экономического развития понимается часть территории субъекта РФ, на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.
Выбор Дальневосточного округа в качестве региона, в котором планируется создание ТОР, неслучаен. Данный ФО обладает значительным потенциалом природных и интеллектуальных ресурсов. Вместе с тем, среди девяти субъектов РФ, образующих Дальневосточный ФО, только в четырех значения среднедушевого ВРП превышают средний уровень по данному округу, а в остальных пяти субъектах (Еврейская автономная обл., Амурская обл., Приморский край, Хабаровский край, Чукотский автономный округ) – ВРП на душу населения ниже среднего уровня по Дальневосточному ФО (рис. 2).
Сравнительный анализ вклада регионов в экономику Российской Федерации показывает незначительный вклад Дальневосточного региона в экономику России, несмотря на достаточно высокие средние значения ВРП на душу населения. Доля Дальневосточного ФО в российском ВВП в 2013 г. составляла 5,63 %, а удельный вес региона по объему привлеченных прямых иностранных инвестиций – 6,37 % (табл. 1), что почти в 9 раз меньше вклада такого региона как Москва.
Российский и зарубежный опыт создания специальных экономических зон подтверждают их целесообразность (табл. 2). В 2005–2011 гг. средние темпы прироста экономики в регионах, где функционировали особые экономических зоны, во много раз опережали общемировые средние темпы прироста и средние темпы прироста в тех регионах, которые не использовали подобные формы поддержки предпринимательской деятельности. В этом плане особенно показателен опыт Китая.
Таблица 1
Сравнительный вклад регионов и ФО в экономику Российской Федерации [3]
|
Регион |
Удельный вес региона в ВВП, % |
Удельный вес региона по объему ПИИ, % |
|
Центральный ФО |
35,73 |
66,84 |
|
в т.ч. Москва |
22,47 |
57,68 |
|
Московская область |
4,80 |
5,41 |
|
Северо-Западный ФО |
10,44 |
8,13 |
|
в т.ч. Санкт-Петербург |
4,48 |
4,56 |
|
Южный ФО |
6,13 |
2,02 |
|
Северо-Кавказский ФО |
2,37 |
0,06 |
|
Приволжский ФО |
15,13 |
6,91 |
|
Уральский ФО |
13,62 |
6,56 |
|
Сибирский ФО |
10,95 |
3,11 |
|
Дальневосточный ФО |
5,63 |
6,37 |
Таблица 2
Сопоставление темпов прироста экономики в разных регионах, в которых созданы ОЭЗ в 2005–2011 гг. [4]
|
№ п/п |
Регион |
2005 г. |
2008 г. |
2009 г. |
2010 г. |
2011 г. |
Средний темп прироста, в % |
|
1 |
Весь мир |
3,5 |
1,4 |
– 2,3 |
4,0 |
2,7 |
1,83 |
|
4 |
Китай |
11,3 |
9,6 |
9,2 |
10,4 |
9,2 |
9,94 |
|
5 |
Гонконг (ОЭЗ) |
7,1 |
2,3 |
– 2,7 |
7,0 |
5,0 |
3,67 |
|
6 |
Макао, Китай (ОЭЗ, игорная зона) |
8,3 |
2,8 |
1,5 |
26,2 |
20,7 |
11,47 |
|
7 |
Россия |
6,4 |
5,2 |
– 7,8 |
4,0 |
4,3 |
2,28 |
|
8 |
Татарстан (ОЭЗ, промышленная и технико-внедренческая зона) |
5,5 |
7,7 |
– 3,4 |
4,3 |
5,7 |
3,91 |
|
9 |
Липецкая обл. (ОЭЗ) |
1,7 |
3,6 |
– 6,5 |
4,0 |
4,8 |
1,43 |
|
10 |
Краснодарский край (игорная зона) |
6,1 |
8,8 |
– 1,8 |
6,2 |
7,6 |
6,38 |
Как отмечалось выше, в последнее десятилетие руководством страны был реализован целый комплекс мер, направленных на стимулирование территориального развития. Среди них особое место занимает создание особых экономических зон (далее ОЭЗ). В связи с введением в российское законодательство такого понятия как «территории опережающего развития» для обозначения территорий со специальным правовым режимом предпринимательской (инвестиционной) деятельности, возникает закономерный вопрос: можно ли в данном случае говорить о появлении новой правовой конструкции или речь идет всего лишь о новом синонимичном термине?
Цель, материалы и методы исследования
Цель данного исследования заключалась в анализе особенностей правого статуса территорий опережающего развития в Российской Федерации и определении их места в системе особых экономических зон (далее ОЭЗ).
В рамках исследования был проведен содержательный анализ нормативно-правовых документов, подкрепленный статистическим анализом данных Росстата, UNCTAD.
Результаты исследования и их обсуждение
На первом этапе исследования был проведен сравнительный анализ правового статуса ОЭЗ и ТОР, результаты которого представлены ниже.
В соответствии с российским законодательством, особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих и высокотехнологичных отраслей экономики, туризма и санаторно-курортной сферы, разработки и производства новых видов продукции, а также расширения транспортно-логистической инфраструктуры [5].
1. Целью создания ОЭЗ является развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производства новых видов продукции и развития транспортной инфраструктуры. В свою очередь создание ТОР призвано способствовать обеспечению ускоренного социально-экономического развития региона.
2. Не смотря на несколько различные цели создания, обе зоны ориентированы на привлечение инвестиций за счет обеспечения льготного режима осуществления предпринимательской деятельности.
3. Порядки создания ТОР и ОЭЗ не имеют существенных и сущностных отличий, а имеющиеся различия носят скорее формальный процедурный характер.
4. Территория опережающего социально-экономического развития не может создаваться в границах ОЭЗ или зоны территориального развития. В состав ТОР не может входить особая экономическая зона или зона территориального развития.
5. Требования к потенциальным резидентам ОЭЗ и ТОР схожие: необходимость регистрации в пределах ТОР/ОЭЗ; включение в реестр на основе заявки; бизнес-план; заключение соглашения о ведении определенной деятельности (со своими особенностями); выдача свидетельства резиденту или мотивированный отказ по почти таким же основаниям с небольшими различиями. В целом порядок регистрации резидентов ТОР и ОЭЗ также похож.
6. Сходство между ТОР и ОЭЗ просматривается и в механизме управления этими территориями. В обоих случаях федеральными законами предусмотрено создание Управляющей компании, 100 % акций которой принадлежит Российской Федерации. Основными функциями управляющей компании является создание объектов инфраструктуры и обеспечение их функционирования; ведение реестра резидентов; предоставление резидентам определенного перечня услуг, а также осуществление контрольных функций.
Таким образом, различия между ТОР и ОЭЗ прослеживаются в их целевой направленности, специфике решаемых задач, размере территорий и др., но эти отличия незначительны, поскольку в настоящее время те же самые особые экономические зоны рассматривается законодательством не только на федеральном уровне, но и на региональном уровне.
На втором этапе исследования была выдвинута гипотеза о том, что понятие «территория опережающего социально-экономического развития» является производным по отношению к понятию «зона территориального развития» (ЗТР). ЗТР – это часть территории региона, на которой юридическим лицам и предпринимателям предоставляются меры господдержки, чтобы сформировать благоприятные условия для инвестиций и тем самым ускорить социально-экономическое развитие [6].
Для подтверждения гипотезы был проведен сравнительный анализ правового положения этих территорий/зон, в результате которого были получены следующие выводы:
1. Создание ТОР и ЗТР преследует одну и ту же цель – ускорение социально-экономического развития субъекта РФ путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику.
2. Решение о создании ТОР и ЗТР принимает Правительство РФ. Однако в первом случае инициатива исходит от Минэкономразвития РФ, а во втором – от администрации субъекта РФ. Допускается создание зон территориального развития, также в случаях, установленных решениями или поручениями Президента РФ.
3. ТОР создается на 70 лет (с возможностью досрочного прекращения её существования или продления на более длительный срок), а ЗТР – строго на 12 лет (с возможностью досрочного прекращения её существования, без возможности продления).
4. В качестве основных мер господдержки резидентов ТОР и ЗТР можно назвать: предоставление бюджетных ассигнований; создание необходимой инфраструктуры и льготных ставок арендной платы за пользование объектами недвижимого имущества; предоставление в аренду земельных участков; предоставление налоговых льгот и инвестиционного налогового кредита. При этом важно отметить, что на территориях опережающего развития также применяются таможенные процедуры свободной таможенной зоны.
Выводы
На основе изучения и анализа нормативно-правовых актов, определяющих правовой режим ТОР и ЗТР, можно констатировать, что территории опережающего развития, по своей сути, являются новым поколением зон территориального развития. При разработке этого инструмента регионального развития Правительство РФ постаралось учесть положительный и отрицательный опыт функционирования предшествующих зон с особым статусом, в том числе ЗТР. Следовательно, данное понятие не является новой правовой конструкцией.
Данный вывод подтверждается классификацией Международной организации труда, в соответствие с которой территории опережающего социально-экономического развития рассматриваются как одна из разновидностей специальных экономических зон [7].
При разработке грамотной государственной политики и стратегии территории опережающего развития и зоны территориального развития могут стать центрами возрождения российских регионов, способствовать развитию потенциала регионов, сохранению их кадров, снижению социальной напряженности.
Перспективы создания и дальнейшего усовершенствования зон ускоренного роста в экономике РФ во многом зависят от постоянного совершенствования и повышения эффективности российского законодательства в области создания и функционирования особых экономических зон, а также от создания оптимальных методов контроля за его исполнением.