Финансы в силу выполняемых функций (распределительной и контрольной) являются инструментом воздействия на социально-экономические процессы, протекающие в обществе, тем самым влияя на развитие страны и отдельных территорий ее образующих. Стоит отметить, что категория «финансы» исследуется на протяжении нескольких столетий, меняя свое содержание. Во всем многообразии учебной и научной литературы по вопросу сущности термина «финансы» до сих пор отсутствует единство мнений. Первоначально, в XIII-XV вв. он обозначал денежный платеж, а с XVI по XIX в. финансы стали связывать с формированием государственных доходов и их расходованием [13]. В настоящее время, большинство авторов под финансами понимают совокупность денежных отношений по поводу распределения стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального богатства, в результате которого формируются денежные доходы, поступления и накопления у отдельных субъектов хозяйствования, государства, используемые в дальнейшем для решения экономических и социальных задач [13]. В данном определении авторы упускают категорию муниципальных финансов для упрощения отражения участия финансов в процессе распределения, затем, трактуя распределительный характер через формирование и использование денежных доходов, поступлений и накоплений субъектов хозяйствования, государства и муниципальных образований.
В настоящее время категорию финансов рассматривают с точки зрения различных субъектов, как правило, государства, региона, муниципалитетов, предприятий и организаций, домашних хозяйств. И, если при рассмотрении сущности финансов, различные авторы и приходят к некоему консенсусу, определяя их характерные черты (денежный и распределительных характер, совокупность отношений), то при рассмотрении строения финансовой системы мнения различных авторов расходятся по ряду существенных аспектов.
Финансовую систему можно рассматривать двояко: с точки зрения совокупности организованных и взаимосвязанных финансовых отношений в обществе, выделяя при этом сферы, звенья и элементы; а также, с точки зрения финансовой инфраструктуры, как совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих частей, звеньев, элементов, непосредственно участвующих в финансовой деятельности и способствующих ее осуществлению [12].
Классифицируя сферы и звенья финансовой системы, некоторые авторы учебной литературы, например Загородников С.В., Лушин С.И., Слепов В.А., Ковалев В.В., Ковалева Т.М., Кузнецова Е.И., Поляк Г.Б., Самсонов Н.Ф. и др., в качестве классификационного признака выбирают степень централизации финансов (централизованные финансы, как правило, представлены государственными и муниципальными; а децентрализованные финансы, как правило, финансами предприятий и организаций и финансами домашних хозяйств). Ряд авторов (Шуляк П.Н., Белотелова Н.П., Федулова С.Ф., Романовский М.В., Врублевский О.В., Сабанти Б.М., Грязнова А.Г., Лупей Н.А., Соболев В.И. и др.) используют такой классификационный признак, как роль субъекта в общественном воспроизводстве, деля финансовую систему на следующие сферы: финансы субъектов хозяйствования, а также государственные и муниципальные (местные) финансы. Стоит отметить, что не все авторы в состав финансовой системы включают финансы домашних хозяйств, мотивируя тем, что они не участвуют в экономическом процессе воспроизводства. В качестве элементов финансовой системы, определяемых лишь отдельными авторами, выступают фонды страхования, финансы страховой сферы, страховой рынок страхование, кредитование, фондовый рынок и другие.
Дискуссионным является вопрос о выделении соответствующих звеньев в сфере централизованных финансов. В современной учебной литературе на этот счет существует несколько точек зрения: ряд авторов (Романовский М.В., Врублевский О.В., Сабанти Б.М., Лупей Н.А., Соболев В.И., Ковалев В.В., Шуляк П.Н., Федулова С.Ф. и др.) относят к централизованным финансам государственные и муниципальные (местные) финансы; другие авторы (Балобанов А.И., Балобанов И.Т.) определяют в системе централизованных финансов общегосударственные и территориальные финансы; авторы Вахрин П.И. и Нешитой А.С. дают централизованным финансам общее наименование общегосударственных финансов, подразумевая, в том числе, и местный бюджет; аналогичным образом поступают и авторы учебника под редакцией И.Д. Мацкуляка [8]. Кроме отмеченных точек зрения в учебной литературе существуют понятия «публичные» финансы (Барулин С.В. [3]), «государственные финансы (Бобошко Н.М., Проява С.М. [4]), «финансы государства» (Галицкая С.В., Владимиров М.П. и др. [6; 7]).
Общими чертами всех вышеперечисленных трактовок является то, что авторы, так или иначе, говорят о бюджетной системе РФ и ее уровнях; большинство авторов включают в подсистему централизованных финансов государственный кредит. Терминология, используемая авторами разнообразна, даже при тождественном наполнении (например, «государственные финансы» и «финансы государства»).
Продолжая вопросы терминологии в части определения сфер и звеньев финансовой системы, хотелось бы отметить еще один проблемный вопрос. В учебной и научной литературе используются термины «территориальные финансы», «муниципальные (местные) финансы» и «финансы муниципального образования», при этом два последних, как правило, рассматриваются в качестве тождественных. Считаем, что данные понятия идентифицировать не верно; их можно рассматривать и соотносить друг с другом как целое и его часть. Начнем с понятия «территориальные финансы».
Единства мнений здесь, также, не наблюдается. Авторы Бабич А.М. и Павлова Л.Н. подразумевают под территориальными финансами региональные финансы (финансы субъектов Российской Федерации) в совокупности с муниципальными (местными) финансами, считая характерной чертой то, что они реализуются в рамках субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции в вопросах законодательного регулирования, организации и управления финансовыми потоками [1]. При этом под финансами субъектов РФ ими понимаются средства бюджета субъекта РФ; государственные ценные бумаги, принадлежащие органам государственной власти субъекта; а также другие денежные средства, находящиеся в собственности субъекта. Авторы отмечают, что в широком смысле финансы субъекта Федерации включают и консолидированный бюджет субъекта, т.е. в том числе и местные бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории указанного субъекта. Муниципальные финансы определяются по аналогии с региональными, включая в свой состав средства местного бюджета; государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления; а также другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности. При этом муниципальные финансы определены как совокупность экономических отношений, одним из участников которых является орган местного самоуправления, складывающихся по поводу образования и использования средств местного бюджета и местных внебюджетных фондов в интересах населения конкретного муниципального образования, и организуемых муниципальными финансово-кредитными институтами.
Можно сделать вывод, что в соответствии с одной из точек зрения трактовка понятия «территориальные финансы» объединяет в себе региональные и муниципальные финансы, акцентируя внимание на централизованных финансах, в том числе бюджетной системе.
Другой точки зрения придерживается Поляк Г.Б. [14], понимая территориальные финансы как систему экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. Значимо, что указанный автор в состав территориальных финансов кроме территориальных бюджетов (республиканские в составе РФ, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городов, поселков, сельских поселений) включает и финансы субъектов хозяйствования, используемые для удовлетворения территориальных потребностей, разделяя при этом финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности и финансовые ресурсы иных предприятий, фирм, организаций. Автор акцентирует внимание на том, что территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.
Схожей точки зрения придерживаются авторы Мацкуляк И.Д., Быстряков А.Я. и Ларина С.Е. [8], трактуя территориальные финансы как совокупность региональных и местных (муниципальных) финансов, финансов предприятий (организаций) и финансов населения, используемых для удовлетворения территориальных потребностей. Указанные авторы определяют территориальные финансы как систему экономических отношений между бюджетами различного уровня, а также хозяйствующими субъектами, складывающаяся с учетом государственно-бюджетного устройства, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход для экономического и социального развития территорий. Главной составной частью территориальных финансов авторы считают региональные финансы, включающие региональные бюджеты (бюджеты республик, краевые, областные и окружные бюджеты, бюджеты районов, городских округов, городских и сельских поселений) и региональные внебюджетные фонды. Исследуя проблему территориальных финансов, авторы дают определение муниципальным (местным) финансам, трактуя их как совокупность социально-экономических отношений, возникающих при формировании, распределении и использовании финансовых ресурсов для решения задач местного значения. При этом в систему муниципальных финансов включаются средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, финансы самостоятельных хозяйствующих субъектов муниципального образования: муниципальных унитарных предприятий, предприятий и организаций других форм собственности, финансы населения, направляемые на развитие территории.
Последняя точка зрения позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время среди авторов научной и учебной литературы отсутствует единое мнение о трактовке такого понятия, как муниципальные (местные) финансы. Большинство авторов, в том числе и Белоножко М.Л. и Скифская А.Л. [9] рассматривают муниципальные (местные финансы) как совокупность денежных отношений по поводу формирования и исполнения местных бюджетов. Данное понимание полностью совпадает с местным уровнем бюджетной системы.
Не отрицая точки зрения авторов, отождествляющих муниципальные финансы с уровнем бюджетной системы, считаем, что это лишь часть категории называемой «финансы муниципального образования», как раз и включающей в себя и местные бюджеты, и финансы хозяйствующих субъектов, и финансов домохозяйств, направленных на социально-экономическое развитие муниципального образования. По аналогии, можно определить и состав финансов региона, а также финансов государства. Значимыми признаками в данном понимании являются: территориальность и необходимость решения поставленных задач (компетенция и возложенные полномочия). Фактически, речь идет о трактовке финансовой системы с точки зрения уровня публичной власти: государство, регион и муниципальное образование. Исходя из тех задач, которые стоят перед соответствующим уровнем власти.
Уровень муниципального управления наиболее приближен к населению и является ключевым в системе публичной власти [2]. Решение задач, возложенных на местный уровень власти, требует соответствующей экономической, в том числе финансовой, основы, а в условиях ограниченности ресурсов, предъявляет повышенные требования к ее рациональному и эффективному использованию. В первую очередь, в данном контексте, обычно говорят о сбалансированности местного бюджета, о необходимости обеспечения и расширения собственных источников доходов, как налоговых, так и неналоговых. Как правило, ряд авторов дают перечень общих рекомендации по улучшению финансового положения территорий; ряд авторов концентрируют свое внимание на конкретных инструментах финансово-экономического характера, позволяющих эффективно использовать и возобновлять имеющиеся ресурсы территорий, например, исследуя институт платности природопользования, который в России состоит из двух видов платежей – за право пользоваться природными ресурсами (экологические налоги и сборы: на добычу полезных ископаемых, водный, земельный, сборы за пользование объектами животного мира и т.д.), а также за негативное воздействие на окружающую среду (плата за НВОС) [5, с. 28-30]. При этом обосновывая очевидную необходимость реформирования механизма реализации принципа платности природопользования в России [15, с. 265], что наряду с другими уровнями, неизбежно, затрагивает и финансы муниципальных образований.
Финансовые ресурсы муниципального образования (исходя из трактовки финансов муниципального образования, приведенной выше) представляют собой денежные доходы, накопления и поступления, находящиеся в собственности или распоряжении субъектов хозяйствования или органов местного самоуправления и используемые ими для решения вопросов местного значения (или иных возложенных полномочий) в целях обеспечения дальнейшего социально-экономического развития муниципального образования и повышение качества жизни проживающего на его территории населения.
Актуальным является и вопрос о выборе соответствующего финансового механизма, применяемого для поставленных перед местным уровнем власти задач. Как известно, политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и своя функция: первый сектор – власть (функция власти, политическая функция); второй сектор – бизнес (хозяйственная функция); третий сектор – гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Особенность местного уровня состоит в том, что оно (единственное в системе органов публичной власти) выполняет в равной мере все три перечисленные функции. [11] Выбираемый механизм при выполнении хозяйственной функции может различаться, в том числе, например, от избранного способа решения задач местного самоуправления, который может быть следующим [10]: привлечение частных хозяйствующих субъектов для предоставления муниципальных услуг; механизмы частно-публичного партнерства; организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем заключения межмуниципальных соглашений и создания межмуниципальных хозяйственных обществ; создание собственных хозяйствующих субъектов в предусмотренных законодательством организационно-правовых формах и участие в хозяйствующих субъектах смешанной формы собственности; заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими субъектами иных публично-правовых образований (других муниципальных образований – поселений, муниципальных районов и городских округов, а в отдельных случаях – и государственными хозяйствующими субъектами, оказывающими соответствующие услуги (работы)); заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т.ч. взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований.
Стоит отметить, что в условиях реформы местного самоуправления, в условиях все большей централизации финансовых ресурсов государства, исследование финансов муниципальных образований, в том числе взаимосвязей и взаимозависимостей, возникающие в процессе функционирования и взаимодействия различных звеньев финансовой системы муниципальных образований, является как никогда актуальным. При этом востребованным является не только исследование и формирование понятийно-терминологического аппарата, разработка методологической основы функционирования и взаимодействия различных звеньев финансовой системы муниципальных образований; исследование и разработка организационного механизма управления финансовой системой муниципального образования; но и выработка научно-обоснованных практических рекомендаций, направленных на повышение финансовой обеспеченности муниципальных образований и эффективности муниципального хозяйства.
Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта №15-32-01264.