Следует отметить, что в экономической литературе непроизводственной сфере и результатам ее деятельности не уделяется должного внимания. Отсутствует анализ сущности и форм проявления социальной услуги как результата деятельности социальной сферы. Понятие «социальная услуга» трактуется в основном в юридической литературе1.
Отличием социальной сферы от материального производства является деятельность, связанная с потреблением. При этом основной характеристикой, влияющей на потребление социальных услуг населением, выступает их полезность.
Социальные потребности в зависимости от степени их важности для поддержания жизнедеятельности социальной личности и социальных групп можно разделить на четыре группы:
1. жизненно необходимые потребности, неудовлетворение которых влечет за собой ликвидацию социального субъекта или кардинальное изменение социального института, в рамках которого происходит удовлетворение данной потребности;
2. потребности, удовлетворение которых соответствует минимуму социальных норм конкретного общества, но не позволяет социальному субъекту развиваться;
3. потребности, удовлетворение которых обеспечивает жизнедеятельность социального субъекта на уровне социальных норм конкретного общества и обеспечивает эволюционное развитие соответствующих социальных институтов;
4. потребности, удовлетворение которых создает комфортные для данного социокультурного пространства и времени условия существования и развития социального субъекта.
Социальным услугам присущи общие свойства услуги как предмета обмена и потребления, отличающие ее от вещных благ - это неосязаемость, совпадение по времени производства и потребления услуги, невозможность сохранения и накопления, неоднородность или изменчивость качества.
Известно, что в зависимости от характера потребления экономические блага, то есть любые продукты хозяйственной жизнедеятельности, предназначенные для удовлетворения человеческих потребностей, делятся на частные и общественные. Частные блага обладают свойствами делимости, платной реализации в соответствии с рыночными законами, невозможности одновременного потребления блага группой лиц, получения выгоды от их использования одним потребителем и уменьшения возможностей потребления данного блага другими потребителями.
Общественные блага включают полностью общественные и частично общественные. В первую категорию входят все те, которые создаются и реализуются на основе общественных потребностей, независимо от индивидуального спроса каждого из членов общества (дороги, мосты коммуникации, услуги государственного аппарата и т. п.). Они обладают такими свойствами, как ограниченность действия принципа исключаемости из потребления, т. е. отсутствие способа исключения индивида из процесса пользования этими благами; неделимость, то есть часто возникающая невозможность предоставления этих благ отдельным лицам; трудность выражения в денежной форме; превышение числа пользователей над числом покупателей этих услуг.Вторая категория включает блага, производство и потребление которых определяется как индивидуальным спросом, так и потребностями общества в целом. Именно к данной категории экономических благ принадлежат услуги социальной сферы.
Кроме того, услуги обладают отраслевой спецификой. Рассмотрим особенности предоставления услуг в сфере социального обслуживания населения.
Следует отметить, что действующая модель организации социального обслуживания населения недостаточно отражает всё многообразие отношений в этой сфере, главным образом в силу различного толкования закрепленных в законах общих требований по ряду принципиальных вопросов, связанных с содержанием понятий "социальное обслуживание", "социальные услуги", "социальная помощь", "меры социальной поддержки". Иными словами, " обслуживание" есть понятие более широкое, чем "оказание услуг"2 (тем более мер социальной поддержки, социальной помощи).
Различают обязательства по обслуживанию граждан и обязательства по оказанию услуг. Обязательства по обслуживанию граждан возникают между специализированными организациями и гражданами, а обязательства по оказанию услуг - между любыми субъектами гражданского права. Поскольку обязательство по обслуживанию граждан представляет собой вторичное образование, то обязательство по оказанию услуг, заключенное между специализированной организацией и гражданином, будет выступать как одна из разновидностей обязательства по обслуживанию граждан3.
Таким образом, определить соотношение понятий " услуги" и " обслуживание" нелегко, прежде всего из-за недостаточной разработанности категории " обслуживание". Именно этим обусловлена потребность в выявлении содержания категории " обслуживание" в условиях рыночной экономики с учетом существенного обновления законодательства о социальном обеспечении населения.
Неоднозначное определение содержания услуг по социальному обслуживанию дается и разными специалистами -исследователями отрасли права социального обеспечения. М.Л. Захаров рассматривает социальное обслуживание не иначе как " деятельность соответствующих социальных служб и организаций по предоставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социальных услуг. Социальная услуга - это, таким образом, помощь указанным гражда-нам...4" . М.О. Буянова связывает с социальным обслуживанием "все условия, связанные с жизнью населения: обеспечение дохода, медицина, здравоохранение, образование, наем жилья - являются объектами социального сервиса5".
Анализ современных тенденций социального обслуживания КБР позволяет выделить несколько направлений его развития (рисунок 1).
Рассмотрим подробнее институт государственной публичной социальной услуги. Формы, типы и виды социального обслуживания населения были рассмотрены нами в главе 2. Довольно сложно применять все классифицирующие признаки государственных услуг по социальному обеспечению по отношению к формам социального обслуживания. Поэтому выберем такие признаки, как организационно-правовые формы и категории лиц, подлежащих обслуживанию. Исходя из этого, система социального обслуживания в КБР состоит из следующих относительно самостоятельных систем: социальное обслуживание пожилых и инвалидов; срочное социальное обслуживание; социально-консультативная помощь; социальная реабилитация инвалидов; социальное обслуживание семей с детьми.
В теории существует достаточно широкий перечень социальных услуг, которые возможно предоставлять пожилым, инвалидам, семьям с детьми и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Конкретный вид таких услуг зависит от типа учреждений (или формы социального обслуживания), которое их оказывает6.
В свою очередь, используя выделенные классифицирующие признаки, системы социального обслуживания могут иметь свои соответствующие относительно самостоятельные подсистемы, такие как: стационарное социальное обслуживание пожилых и инвалидов; полустационарное социальное обслуживание пожилых и инвалидов; социально-медицинское обслуживание на дому пожилых и инвалидов.
В подсистеме срочного социального обслуживания, находящейся в начальной стадии формирования, можно выделить: временный приют; бесплатную социально-консультативную помощь.
Подсистему социальной реабилитации инвалидов можно построить в следующем виде: медицинская реабилитация инвалидов; профессиональная реабилитация инвалидов; трудовое устройство инвалидов; протезно-ортопедическая помощь инвалидам; обеспечение инвалидов средствами передвижения.
Подсистема социального обслуживания детей может быть представлена в следующем виде: социальное обслуживание детей дошкольного возраста в дошкольных детских учреждениях; социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; социальное обслуживание детей в приемной семье.
Как мы видим, нет четко выраженной дифференциации государственной системы социального обслуживания на страховую и бюджетную.
Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания.
Установление государственных стандартов социального обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов РФ. Тем самым вразрез с основными принципами государственной политики по социальной защите населения законодатель делает шаг в сторону потенциального снижения качества уровня социального обслуживания. Обозначенная ситуация обусловлена следующим об-с тоятельством: если до 1 января 2005 г. установление государственных стандартов социального обслуживания было исключительно компетенцией Правительства РФ, что гарантировало в первую очередь их единство для всех категорий граждан вне зависимости от территории проживания, то после наступления названной даты вопросы уровня качества услуг по социальному обслуживанию решают субъекты Федерации.
Передача полномочий в решении данного вопроса с федерального на региональный уровень ставит в опасное положение значительную часть населения, если в одних субъектах принятые стандарты будут отвечать должным требованиям, предъявляемым к ним гражданами с позиции условий быта, то в отдельных регионах в силу халатного отношения их должностных лиц к своим обязанностям государственные стандарты могут носить исключительно номинальный характер.
Государственные стандарты социального обслуживания с января 2005 г. носят исключительно рекомендательный характер. Социальным службам вне зависимости от их формы собственности и подчинения путем отмены обязательного характера установленных стандартов социального обслуживания разрешено на свое усмотрение определять объемы, качество, порядок и условия оказания социальных услуг7.
Рассмотрим на примере последствия данного решения.
Нами проведен анализ социальных услуг, предоставляемых учреждениями социального развития КБР. Так, общее количество социальных услуг, утвержденных постановлением Госстандарта
России от 24 ноября 2003
года № 327-ст «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных
услуг. ГОСТ Р 52143-2003» составляет 138. Структура услуг представлена на рисунке
2.
В КБР учреждениями социального обслуживания оказывается 120
услуг, что составляет 87% от общего количества утвержденных государственными
стандартами социальных услуг (рисунок 3).
Таким образом,
наблюдается снижение количества услуг. Услуги, не предоставляемые в учреждениях
социального обслуживания КБР
систематизированы в таблице 1.
В стационарных учреждениях социального обслуживания населения КБР все группы и виды услуг предоставляются бесплатно. В полустационарных и нестационарных учреждениях реализуется комбинированная схема предоставления услуг: бесплатно, частичная оплата, полная оплата.
Очевидно, что одним из основных вопросов развития социальной политики является расширение рынка и повышение качества предоставляемых социальных услуг. Для реализации этой цели необходимо внедрять механизм размещения и реализации заказа на оказание услуг в социальной сфере. Этот механизм актуален и в рамках проводимой бюджетной реформы когда идет отказ от сметного финансирования бюджетных учреждений и переход к оплате за счет бюджетных источников стоимости реально оказываемых услуг.
На сегодняшний день система предоставления социальных услуг выстроена по принципу содержания поставщиков услуг (государственных и муниципальных учреждений). Основным недостатком этой системы является отсутствие рыночной конкуренции.
Внедрение технологии заказа предполагает переход от принципа содержания поставщиков к принципу покупки услуг. При этом технология заказа может быть реализована и в безконкурсном варианте в тех условиях, где монополизм единственного поставщика услуг носит вынужденный и объективный характер (например, сельские территории). В последнем случае к безусловным преимуществам технологии относятся повышение управляемости и прозрачности деятельности поставщика услуг.
Для реализации указанного подхода большое значение имеет правильное определение цены на услуги, размещаемые в рамках госзаказа. В отличие от применяемых сегодня тарифов на некоторые виды услуг цены госзаказа должны не только покрывать текущие издержки, но и включать составляющую, позволяющую покрывать обоснованные капитальные затраты организаций, уплачивать установленные законодательством налоги.
В связи с отсутствием конкурентной среды в отраслях социальной сферы, разработанных стандартов качества социальных услуг, на данном этапе осуществления бюджетной реформы наиболее доступным является затратный подход к определению цены госзаказа. При этом, учитывая многолетнее недофинансирование бюджетной сферы, с достаточно высокой степенью вероятности можно предположить, что использование фактических (и, если это возможно, нормативных) данных о затратах на оказание услуг не приведет к формированию такой цены госзаказа, которая покрывала бы неэффективные затраты. В дальнейшем, по мере реструктуризации бюджетных учреждений, разработки стандартов качества услуг, можно будет усовершенствовать ценообразование госзаказа.
При этом при переходе может возникнуть проблема неумения заказчиков создавать реальные и востребованные клиентами заказы на поставку социальных услуг. Эта проблема вполне объективна по своей сути, поскольку покупатель должен выступить в роли покупателя-«эксперта». Также важными аспектами технологии заказа являются обеспечение полноты, четкости и последовательности конкурсных процедур, организация мониторинга выполнения заказа.
Одним из эффективных инструментов реструктуризации отрасли является механизм частно - государственного партнерства (ЧГП). ЧГП применительно к полномочиям отрасли может рассматриваться как механизм привлечения частного капитала для финансирования программ, проектов, мероприятий и учреждений в области социального обеспечения и социальной защиты населения.
Для отрасли ЧГП представляет интерес с позиций сокращения рисков, связанных с финансированием отраслевых программ и мероприятий, установления долгосрочного партнерства с частным сектором, возможного повышения уровня и качества оказания остальных услуг, а также с возможностью ускорения сроков реализации отраслевых программ и мероприятий. Кроме того, контрактация в рамках ЧГП позволит вырабатывать технические задания, ориентированные на конечные результаты, что в полной мере соответствует идеологии БОР.
Для частного капитала ЧГП представляет интерес с позиций наличия постоянного, устойчивого спроса на определенную продукцию (товары, услуги), поставляемую в рамках государственного социального заказа; возможности заключения контрактов на длительный период; преимуществ заключения контрактов с органами государственного управления, рассматриваемыми в качестве достаточно надежных в финансовом отношении партнеров, а также с учетом возможностей получения определенных гарантий и льгот (например, налоговых) со стороны органов государственной власти.
С учетом международного опыта, для отрасли могут быть рекомендованы следующие формы ЧГП:
- Реализации схем «Под ключ» либо «Строительство - управление - передача». Первая схема может быть предложена, например, для программ, предусматривающих строительство новых стационарных учреждений социального обслуживания (домов-интернатов, специализированных домов для одиноких престарелых и инвалидов), новых учреждений нестационарного социального обслуживания; строительство новых, либо реконструкцию действующих протезно-ортопедических предприятий с их последующей передачей заказчику (ГРБС). Вторая схема предусматривает возможность заключения ГРБС с подрядчиком/инвестором долговременного контракта на комплекс работ и услуг - строительство объекта, его последующую эксплуатацию на условиях аренды и при наличии заинтересованности у сторон - передачу в собственность инвестору после истечения срока аренды.
- Совместное инвестирование, при котором орган государственной власти и частный инвестор софинансируют строительство либо модернизацию объектов инфраструктуры (например, дорог, линий электропередач, тепло-, газо- и водоснабжения в районах дислокации крупных стационарных учреждений социального обслуживания, социального жилья для ветеранов и пр., а также самих объектов социального обслуживания населения).
- Создание совместных учреждений и предприятий по оказанию социальных услуг населению, например центров комплексной медико-социальной реабилитации (включающих бюро МСЭ, протезно-ортопедические предприятия, предприятия, использующие труд инвалидов, центры занятости/биржи труда, стационарные специализированные учреждения здравоохранения и пр.), социально-психологической помощи.
Разновидностью частно - государственного партнерства, которое может быть использовано в рамках реструктуризации отрасли, является аутсорсинг.
Аутсорсинг предполагает полную или частичную передачу государственными органами или учреждениями определенных возложенных на них функций либо имеющихся у них материально-технических ресурсов/собственности частному оператору с целью:
- преодоления дефицита имеющихся ресурсов - материально-технических, кадровых, финансовых, информационных и пр.;
- снижения расходов бюджетных средств;
- повышения качества производимых товаров (оказываемых услуг) при неизменных расходах;
- повышения производительности труда на подведомственных предприятиях.
Применительно к полномочиям и потенциалу отрасли аутсорсинг на этапе его становления может осуществляться в следующих формах:
- привлечения коммерческих или некоммерческих организаций для выполнения части вспомогательных услуг, связанных с осуществлением основных функций (например, услуг предприятий по обслуживанию и ремонту оборудования, техники, ремонту зданий и сооружений, услуг предприятий общественного питания и транспортных предприятий, финансовых, информационных услуг и т.п.);
- привлечения коммерческих или некоммерческих организаций для выполнения части собственных основных функций (например, социальное обслуживание престарелых и инвалидов на дому, оказание медицинских услуг в стационарных учреждениях отрасли, производство протезно-ортопедических изделий, специальных транспортных средств и т.п.).
Практическая реализация приведенных выше форм взаимодействия государственного сектора с частным возможна в рамках действующих процедур и правил закупок продукции (товаров, работ, услуг) для государственных/муниципальных нужд, в том числе в виде социального заказа.
Таким образом, действующий подход государства к вопросам социального обеспечения не решает многих сложных жизненных обстоятельств граждан, потребностей населения в социальном обслуживании. Необходимо менять механизм правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, т.е. с позиций общих приемов и способов регулирования отношений, свойственных всей отрасли социального обеспечения, более четко определить современные виды и формы социального обслуживания, правовой статус его субъектов, особенности правоотношений, складывающихся в процессе социального обслуживания, расширять спектр предоставляемых услуг и т.п.