Научный журнал
Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований

ISSN 1996-3955
ИФ РИНЦ = 0,686

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУРЫ ГОЛОСОВАНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ. ОПЫТ ШВЕЙЦАРИИ

Самородова-Богацкая Л. 1
1 Институт государства и права РАН
Среди наиболее актуальных и обсуждаемых в юридическом обществе проблем можно назвать эволюцию развития институтов непосредственной демократии и поиск оптимальной модели механизмов ее реализации. Изучение иностранного опыта успешного применения института референдума и народной инициативы на федеральном уровне представляет для России практический интерес. В научном исследовании подробно рассмотрены проблемы политико-правового обоснования и совершенствования модели голосования «double majority», представляющей одновременно метод подсчета голосов, закрепленный в Федеральной Конституции Швейцарии и способ выражения мнения двух субъектов публичной власти: народа и кантонов. На основе официальных правительственных и парламентских документов, находящихся в открытом доступе, а также обзора специализированной научной литературы, проводится анализ швейцарского политико-правового опыта и возможностей перспективы использования новых теоретических разработок, касающихся совершенствования процедуры голосования по системе «double majority» (двойного «да», «двойного согласия»). Предлагается замена существующей процедуры на ее более сбалансированную модель. Рассматривается возможность преемственности швейцарского практического и конституционно-правового опыта регулирования процедуры голосования для России. В исследовании проводится историко-сравнительный анализ с использованием дескриптивно-аналитического метода.
процедура голосования
система двойного «да»
двойное большинство
двойное «да»
конституционно-правовое регулирование
реформа
народная инициатива
референдум
1. Feuille fédérale (далее FF, –1997. – I. – 447–477.)
2. Hottelier М. L’adhésion de la Suisse à l’Organisation des Nations Unies : Aspects constitutionnels // Revue francaise de Droit constitutionnel, №51 (3). – 2002. – № 3. – P. 485–501.
3. Самородова-Богацкая Л.В. Конституционно-правовая политика: приоритетные направления // Государственная власть и местное самоуправление. –2013. – № 9. – С. 8
4. Шульженко Ю.Л. Дореволюционная отечественная наука государственного права и современность // Труды института государства и права российской академии наук. – 2013. – № 3 – С. 5.
5. Auer A., Malinverni G., l Hottelier M., Droit constitutionnel suisse, vol. I, l’État. Berne. – 2000. – P. 183–257; 474–475.
6. Grisel E., Initiative et référendum populaires. Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, 2 éd., Berne –1997. – p. 366.
7. Hangartner Y., Kley A., Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurich. – 2000. – P. 314.
8. Tschannen P., Stimmrecht und politische Verständigung, Bâle. – 1995. – P. 504.
9. Kriesi H., Trechsel A. The Politics of Switzerland. Continuity and Change in a Consensus Democracy. Сambridge. – 2008. – P. 50–69.
10. Курти Т. История народного законодательства и демократии в Швейцарии. Пер. с нем. Г.Ф. Львовича. Спб.  – 1900. – С. 74.
11. Lijphart A. Patterns of Democracy. Governement Forms and Performance in Thirty-Six Countries. Yale. – 1999.
12. Papadopoulus Y. Democratie directe. – Paris. – 1998.  – Р. 160–189.
13. Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Etat le 3 mars 2013). – URL: http://www.admin.ch/opc/fr/classified-compilation/19995395/index.html (дата обращения: 17.10.2014).
14. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Тома I-III. – С.-Петербург, типография М. Стасюлевича, 1875 г. (том I), 1876 г. (том II), 1883 г. (том III) http://constitution.garant.ru/science-work/prerevolutionar/3988988/chapter/45/#block_300200 (дата обращения: 17.10.2014).
15. URL: http://www.admin.ch/ch/f//pore/va/20130609/can570.html (дата обращения 09.04.21014).

Институт референдума на федеральном уровне в России действует недавно, поэтому изучение успешного иностранного опыта актуально и представляет практический интерес. В данном исследовании, на основе находящихся в открытом доступе официальных правительственных и парламентских документов, а так же обзора специализированной научной литературы, проводится политико-правовой анализ обоснованности и эффективности швейцарского опыта конституционно-правового регулирования правила голосования и подсчета голосов double majority (двойного согласия большинства), применяемого на референдуме федерального уровня в Швейцарии. Ставится вопрос о преемственности швейцарского опыта для федеральной России. Предлагается авторский вариант метода подсчета голосов, учитывающий вариативность демографической составляющей и уравновешивающий разницу политического веса избирателей в разных кантонах.

Прежде всего, необходимо разграничить выражение double oui (двойное да), касающееся предмета голосования, которое представляет собой двойное подтверждение выбора избирателем своего ответа с помощью техники использования дополнительного вопроса в формуле референдума и термин double majority (двойное согласие большинства, двойное большинство, двойное « да»), означающий одновременно модель голосования и метод подсчета голосов при всенародном голосовании на референдуме, который учитывает мнение двух субъектов публичной власти: народа и кантонов.

Как правовой институт, модель double majority народа и кантонов закреплена в Конституции Швейцарии с 1848 г. и означает совместную апробацию предложения, вынесенного на референдум, большинством федеративных избирателей и более чем половиной всех кантонов. Это означает, что изменения, внесенные в федеральную Конституцию, вступают в силу только при условии их одобрения большинством народа и кантонов (ст. 140 п. 1, пп. а; ст. 142 п. 2; ст. 195 Кст. 1999 г.) Таким образом, подчеркивается политико-правовая учредительная роль составного государственного органа: народ и кантоны, который выступает как единое целое, обладающее правом практической реализации проекта конституционного пересмотра. Требование двойного согласия большинства народа и кантонов для любого пересмотра федеральной Конституции считается швейцарскими государствоведами фундаментальным правилом федерального конституционного устройства, объединяющим одновременно демократический и федеративный принципы, на которых основывается верховенство Конституции. [5] По своей политико-юридической силе результаты, полученные при голосовании народа и при голосовании кантонов считаются равными. Предложение по пересмотру Конституции отклоняется, если оно не было одновременно одобрено и народом и кантонами, т.е. когда большинство либо народа, либо кантонов проголосовало «против». Исторически, модель находит свое объяснение в федеративном государственном устройстве страны. По мнению Ж. Малинверни, начиная с Конституции 1848 г. равенство кантонов представляет собой основную структурирующую правовую норму Конфедерации. Такое положение связано, прежде всего, с историей государственности Швейцарии. До принятия Конституции 1848 г. страна характеризовалась функциональной дифференциацией кантонов по их политической, экономической и др. значимости, что отражалось в их статусе. Бывшая Конфедерация состояла из главных кантонов, кантонов-государств, кантонов-союзников, кантонов-властвующих самостоятельно, кантонов, не обладающих самостоятельностью и т. д. Однако идея дифференцированного федерализма не получила своего развития в Конституции 1848 г. В настоящее время согласно швейцарской конституционной доктрине равенство кантонов считается абсолютным политически всякий раз, когда они выступают в роли государственного органа. Это положение закреплено и в современной Конституции 1999 г. Так, согласно ст. 142 п. 2; ст. 150; ст. 160 п. 1; ст. 141, все кантоны пользуются своим правом голоса, будучи политически тождественными, а существующие исключения для шести полу-кантонов конституционно урегулированы в ст. 150 п. 2 и ст. 142 п. 4 Кст. Относительное равенство кантонов подразумевает существование объективных различий между ними по протяженности территории, демографической плотности населения, экономическому процветанию и т.д. Швейцарские конституционалисты различают коммутативное относительное равенство, пропорционально учитывающее объективные параметры и дистрибутивное относительное равенство, обратно пропорциональное объективным факторам (ст. 135 Кст. о финансовом перераспределении).[5] Условие выявления воли народа, по правилу согласия двойного большинства, было изначально установлено как защита от «тирании большинства» более плотно заселенных кантонов. Поэтому при подсчете голосов избирателей было решено учитывать такой двухкомпонентный параметр как общее количество всего проголосовавшего населения в сумме с большинством кантонов [6]. Однако, закрепленное де юре политическое равенство между избирателями и между кантонами, де факто проявилось неравенством политического веса (кратности) голосов избирателей в разных по демографической населенности кантонах. М. Хоттельер полагает, что данное неравенство возникло как следствие различной плотности населения кантонов, а возрастающая в последние десятилетия урбанизация, еще больше усилила дисбаланс между большими и маленькими, городскими и сельскими кантонами, усилив политическое неравенство между гражданами соответствующих кантонов. Следует согласиться с мнением М. Хоттельер, что существующая модель голосования, которая предназначена для конституционных пересмотров, приводит к цифровой сверх значимости маленьких сельских кантонов, и проявляется доминирующей тенденцией к консервативности в центральной и восточной части Швейцарии, в противоположность интересам городского населения западной ее части [2]. Отметим, что ученые E. Гризел, А. Ауэр, Г. Малинверни, П. Тсшанен, И. Хангартнер, А. Клей, В. Линдер, А. Ваттер и Ф. Сажер придерживаются такого же мнения. [5]

Рассмотрим более подробно политико правовой аспект проблем, возникающих при использовании правила «двойного согласия большинства». Согласно ст. 1 Конституции 1999 г., швейцарскую Конфедерацию образуют швейцарский народ и кантоны. При использовании модели голосования, требующей двойного согласия, в соответствии с национальной демократической конституционной доктриной, и народ и кантоны выступают одновременно как два самостоятельных органа, политико-юридическая значимость результатов голосования которых тождественна. В тоже время, вся совокупность кантонов образует Конфедерацию, воплощаясь в народе, и, таким образом, оба самостоятельных понятия – народ и кантоны, – представляют единое целое, олицетворяя высший учредительный федеральный орган государства. В соответствии со ст. 136 п. 1 Кст., все избиратели обладают равными политическими правами и обязанностями, воплощая формальное политическое равенство, в соответствии с принципом «один избиратель – один голос». Это распространяется и на кантоны. Из двадцати шести кантонов, двадцать кантонов обладают одним голосом каждый. Шесть существующих полукантонов: Обвальд, Нидвальд, Баль-город, Баль-деревня, Аппензель Родс-внешний и Аппензель Родс-внутренний, – имеют каждый по половине голоса, в соответствии со ст. 142, п. 4 Конституции. Согласно ст. 142 п. 3 «результат народного голосования в одном кантоне, представляет его голос». [10] Соответственно ст. 142, п. 2 Конституции Швейцарии 1999 г. решение считается принятым, если за него проголосовало как большинство общего числа проголосовавших избирателей (народ), так и большинство кантонов. При этом в случае равенства голосов кантонов (11 ½: 11 ½), предложение, вынесенное на референдум, считается ими отвергнутым.

Несовершенство модели double majority как способа выявления мнения граждан, проявилось в процессе ее применения, в частности, в момент подсчета голосов. Результаты нескольких обязательных референдумов, наглядно иллюстрируют противоречивость рассматриваемой модели, характеризуемой тем, что в результате ее применения возникают взаимоисключающие ситуации: согласие большинства всего электората по определенному вопросу достигнуто, но при этом не получено достаточное количество голосов кантонов, либо наоборот, кантональный электорат в своем большинстве апробирует референдерный проект, а совокупность федеральных избирателей его отвергает, хотя голосуют те же самые граждане-избиратели. Из истории Конституционных референдумов Швейцарии такие противоречивые ситуации возникали несколько раз. Из 584 федеральных референдумов, организованных с 1848 г. по 2014 г., известны девять зафиксированных случаев, когда народ одобрял предложение, а кантоны его отклоняли.[1] Известен также обратный, по отношению к приведенным примерам, случай референдума, во время которого на два вопроса были даны ответы, одобренные большинством кантонов, участвующих в голосовании, но отвергнутые большинством граждан.[2] [12] По мнению специалистов, в результате использования метода подсчета голосов, как это осуществляется сегодня, противоречивость результатов применяемого на федеральном уровне правила обоюдного согласия потенциально может явиться причиной настоящей политической проблемы. [1] Дело в том, что каждый кантон, по Конституции обладающий всего одним политическим голосом, выражает мнение большинства жителей своего кантона и, одновременно, представляет мнение определенного числа проголосовавших «за» избирателей. Чтобы кантон считался одобрившим проект референдума, сумма большинства политических голосов избирателей должна превышать количество проголосовавших против проекта, хотя бы на один голос. При этом от одного кантона к другому количество проголосовавших «за» избирателей варьируется, т.к. связано с количеством избирателей, принявших участие в определенном референдуме в каждом конкретном кантоне. Таким образом, один голос каждого кантона не является тождественным по количественной характеристики представляющих его политических голосов избирателей. Напомним, что кворум участия на референдуме в Швейцарии отсутствует, что дополнительно отражается на вариативности статистических параметров участия. Проиллюстрируем рассматриваемую ситуацию конкретными примерами из истории швейцарского референдума. Так в процессе референдума, проходившего в июне 2013 г. в самом многочисленном кантоне Цюрих зафиксировано 887 436 потенциальных избирателя, из которых проголосовало на референдуме только 364 358, т.е всего 41,06 %. В самом малочисленном кантоне – Гларис, соответственно из 26 062 потенциальных избирателя приняло участие только 7320 вотировавших, т.е. всего 28,09 % от имеющих на это право. Как видно из данных, при одинаковом участии в рамках конституционного голосования федерального ранга получилось, что один голос потенциального избирателя кантона Гларис приравнивается к голосам 34 избирателей из кантона Цюрих, однако де факто, разница политического веса еще больше: один голос, принявшего участие в вотировании в кантоне Гларис, оказался эквивалентен 50 голосам проголосовавших в Цюрихе [12]. Таким образом, с точки зрения пропорций, голос в Цюрихе имел при федеральном голосовании де факто степень важности в 50 раз меньше, чем в Гларисе при подсчете голосов кантонов в соответствии со ст. 142 . п. 3. Кст. Швейцарии [10].

Обратимся к истории первого официального федерального референдума Швейцарии 1802 г., связанного с принятием майской конституции 1802 г., составленной нотаблями, который проводился по аналогии с централизованной Францией и при подсчете голосов не учитывал отдельно мнение кантонов. «Это была первая конституция, подвергшаяся голосованию швейцарского народа во всей стране: с нею конституционной референдум, имевший место во Франции еще на десять лет раньше, входит в число установлений Швейцарии…Конституция 1802 г. была передана на голосование всех граждан старше 20 лет. Голосование происходило в общинах. При этом было декретом установлено, что все, не участвующие в голосовании, причисляются к голосующим за конституцию…Таким образом, в первый раз было произведено голосование на всей швейцарской территории с индивидуальным счетом голосов на месте жительства граждан, и, вероятно, этот способ голосования, котораго долго не могли придумать, нашли теперь самой простой вещью в мире.» [7] Безусловно, сегодня модель голосования 1802 г., ориентированная на централизованное государственное устройство, у многих швейцарских конституционалистов и политологов вызывает опасения, что в перспективе ее длительного применения сформируется тенденция к смягчению (размыву) дифференциации (персонификации) и политической независимости кантонов, представляющих традиционную и культивируемую на протяжении всей истории суть конфедеративного признака Швейцарии. В результате исследований нами были сделаны выводы о возможности более оптимального подхода к решению существующей проблемы. Так, в соответствии с одним из предлагаемых нами авторских вариантов «трех уровневой взаимоуравновешивающей демократической модели голосования», общим результатом голосования «народа и кантоны» можно было бы считать суммарный результат трех-уровнего голосования: народ-парламент-правительство. Общий результат голосования всего избирательного корпуса страны плюс результат голосования обеих палат Федерального Парламента и Федерального Совета подчеркивает не только одинаковую степень политической важности каждого уровня, но и совместное взаимоуравновешивающее политическое участие каждого из них в делах государства. Такая модель дает возможность дважды высказать свое мнение членам Парламента и Правительства как гражданам своей страны и, одновременно, как государственным деятелям, подчеркивая тем самым их связь с народом и усиливая ответственность за принимаемые конкретные решения, которые будут касаться их самих непосредственно как граждан Швейцарии. В предлагаемой модели одновременно учитываются многие важные аспекты: прагматичность, общая национальная воля и личная заинтересованность голосующих, вариативность демографических параметров по кантонам. Модель так же органично сочетает в себе абсолютное, в соответствии с действующей Конституцией 1999 г., и относительное политическое равенство кантонов, реализованное при формировании обеих палат Федерального Парламента.

В заключении отметим, что в отличие от предложенных современными швейцарскими учеными [2] моделей, основанных исключительно на относительном политическом равенстве кантонов, достигаемом посредством их специфической индексации, отражающей разброс демографического параметра, авторская модель характеризуется взаимоуравновешивающим использованием не только представительной и непосредственной форм демократии, но и относительным и абсолютным политическим равенством кантонов и, благодаря этому, лучше соответствуют швейцарской демократической конституционной доктрине, изначально основанной на сочетании федеративного абсолютного и относительного политического равноправия кантонов и избирателей, учитывающего разброс демографического, экономического, природно-территориального и других факторов. С нашей точки зрения, предложенная авторская модель подсчета голосов при голосовании по формуле «народ и кантоны», которую мы назвали «трех уровневая взаимоуравновешивающая демократическая модель голосования», заслуживая более детальное рассмотрение, принимающее во внимание не только существование кворума референдерного участия, но и более высокий уровень дифференциации территориально-административных единиц Российской Федерации: от группировки и юридической униформизации которых может зависеть атрибуция величины демографического коэффициента равного степени кратности самого малого или самого большого территориально-административного элемента, принимающего участие в референдерном голосовании, актуальна, прагматична и представляет реальный практический интерес для федеративной России. Отличительной особенностью трех уровневой взаимоуравновешивающей демократической модели голосования, является возможность использования уже существующих предварительно структур представительной демократии в сочетании с ее непосредственной формой, позволяющей гражданам реализовать свое политическое право.


[1] 14 января 1886г. относительно веса и меры, 13 марта 1955 г. на референдуме о защите потребителей и арендующих 392 588 (50,2 %) избирателей проголосовало «за», а 13 4/2 кантона проголосовали «против», т.о. народная инициатива была отвергнута; 15 ноября 1970 г. на референдуме относительно изменений режима федеральных финансов 366 117 (55,4 %) избирателей проголосовало «за», но 11 4/2 кантона-«против», т.о. предложенный проект был отвергнут; 4 марта 1973 г., касательно модификации конституционной статьи о праве на обучение 507 414 (52,8 %) граждан приняли проект, а 10 3/2 кантона его отклонили и проект в целом не получил поддержки; 2 марта 1975 г. по теме: необходимые меры относительно экономической свободы 542 745 (52,8 %) голосующих поддержали проект, в то время как кантоны проголосовали «против» и проект был отклонен; 27 февраля 1983 г. во время референдума о конституционной статье по энергетике 649 485 (50,9 %) избирателя были «за» проект и 9 6/2 кантона «против»-проект был отклонен; 12 июня 1994 г. состоялся референдум сразу по двум вопросам: относительно облегченной натурализации юных иностранных подданных, когда 1 059 025 (51,0 %) голосующих проголосовали «за», но при этом 10 4/2 кантона высказались «против» и на тему о благоприятствовании развития культуры: 1 114 158 (52,8 %) избирателей высказались «за», а 11 4/2 кантона проголосовали «против», таким образом, оба предложенных проекта были отклонены; 3 марта 2013 г. только кантоны отклонили референдум, относительно политики по семейным вопросам.

[2] 23 октября 1910 г. на референдуме о пропорциональном представительстве в Национальном Совете, 3 марта 1957г. на референдуме о включении в федеральную Конституцию ст.22 bis о гражданской обороне и 24 ноября 2002 г. «против злоупотреблений правом на убежище» [12].


Библиографическая ссылка

Самородова-Богацкая Л. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУРЫ ГОЛОСОВАНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ. ОПЫТ ШВЕЙЦАРИИ // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. – 2014. – № 11-2. – С. 310-314;
URL: https://applied-research.ru/ru/article/view?id=6126 (дата обращения: 20.06.2019).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.252