Местное самоуправление является одним из важнейших и признанных институтов гражданского общества, который позволяет населению на самом близком для них территориальном уровне принимать участие в управлении делами государства, самостоятельно решая отдельные вопросы местного значения. Органы всесословного общественного управления были созданы в России в результате земской и городской реформ Александра II. Они формировались по одним и тем же принципам, имели унифицированные структуру и объём полномочий. Однако местное самоуправление на Дальнем Востоке формировалось и развивалось в особых условиях и изначально вписывалось в иную схему организации управления. В связи с этим на Дальнем Востоке в рассматриваемый период была проведена только городская реформа, земское самоуправление отсутствовало вплоть до 1917 года. Обращение к малоизученной истории формирования городского самоуправления на Камчатке позволяет раскрыть региональную специфику. В исследовании были применены историко-сравнительный, проблемно-хронологический и аналитический методы.
В середине 70-х годов XIX века в соответствии с Городовым положением 1870 года в городах дальневосточной окраины России стали создаваться органы самоуправления. На Камчатке, входившей в то время в состав Приморской области, были расположены три города – Петропавловск, Гижига и Охотск. Городовое положение 1870 года, согласно решению Сената, надлежало ввести «в ближайший по возможности срок, соображаясь с местными обстоятельствами, по усмотрению министра внутренних дел» [10, л. 1].
Примечательно, что в 70-е годы XIX века самоуправление в дальневосточных городах вводилось вопреки мнению местной администрации о преждевременности этого шага ввиду недостатка городских средств и неудовлетворительного состава городского населения. Так, военный губернатор Приморской области А.Е. Кроун представлением от 9 июля 1873 года уведомил, что не находит возможным вводить в действие Городовое положение 1870 года в городах вверенной ему области [9, л. 11]. Отзыв приморского губернатора был отмечен генерал-губернатором Восточной Сибири Н. П. Синельниковым в отношении на имя министра внутренних дел [9, л. 12 – 13об]. Однако в ответ министр внутренних дел отношением от 8 ноября 1873 года сообщил, что малочисленность населения едва ли может служить достаточным препятствием к введению в городах Городового положения 1870 года [9, л. 14 – 14об]. Генерал-губернатор сообщил отзыв министра внутренних дел главному начальнику Приморской области (предложение от 18 декабря 1873 года) [9, л. 15об – 16]. В дальнейшем, предложением от 28 марта 1875 года вновь назначенный восточно-сибирский генерал-губернатор П. А. Фредерикс вынужден был ещё раз давать приморскому губернатору разъяснения по вопросу о реформировании общественного управления в городских поселениях области. Причём в служебном рвении генерал-губернатор готов был применить указание министра внутренних дел даже к таким городам, как Охотск и Гижига, где всех обывателей, имевших на основании ст. 17 Городового положения право голоса на выборах, едва ли набиралось в каждом до 30 человек, тогда как в городских думах должно было быть не менее 30 гласных [9, л. 24об – 25].
Вскоре центральной властью была осознана преждевременность введения местного самоуправления в поселениях, применение к которым Городового положения 1870 года было невозможно по объективным причинам. Министр внутренних дел в своём отношении к восточно-сибирскому генерал-губернатору от 8 ноября 1878 года заметил, что разъяснение министерства относительно малочисленности избирателей, которая не может служить препятствием к проведению городской реформы, едва ли следовало бы считать применимым к Охотску, Гижиге и тому подобным местам, не составляющим даже малолюдных городов, но причисляемых к городам только по местопребыванию в них окружных управлений [9, л. 38об].
В результате в городах Камчатки было оставлено прежнее управление. В частности, в Петропавловске-Камчатском было оставлено общественное управление, действовавшее с 1868 года. Заведование городским хозяйством и ведение общественных дел здесь были возложены на городского старосту [6, л. 2]. Последний избирался ежегодно вплоть до 1909 года, когда согласно п. 20 Временного положения об управлении Камчатской областью заведование городским хозяйством было возложено на Петропавловское уездное полицейское управление [8, л. 2].
В начале XX века Петропавловск-Камчатский по уровню своего социально-экономического развития уже нуждался в особом административно-хозяйственном устройстве. Впервые вопрос об этом был поставлен Главным управлением по делам местного хозяйства МВД в циркуляре от 1 декабря 1907 года [7, л. 1 – 1об]. Центральной и местными властями рассматривалась возможность введения той или иной формы общественного самоуправления в этом дальневосточном городе. Количество лиц, обладающих необходимым имущественным цензом, было достаточным для проведения выборов – 96 человек (на 1913 год) [8, л. 80]. Правда, доходы г. Петропавловска были недостаточны для покрытия расходов, возлагаемых на общественное управление в соответствии со ст. 138 Городового положения. Однако возможность изыскания дополнительных источников дохода и принятие некоторых обязательных расходов на счёт казны позволяли сбалансировать доходную и расходную части бюджета [8, л. 80 – 80об, 97].
Серьёзным (и основным) препятствием к развитию местного самоуправления в Петропавловске-Камчатском стали ведомственные интересы. Главное управление землеустройства и земледелия, несмотря на все настояния губернатора Камчатской области, не давало согласия на отвод Петропавловску рыболовных угодий в Авачинской губе, которые были нужны городу в качестве доходных оброчных статей для увеличения городских средств[8, л. 75об – 76об, 79об – 80]. Без этого источника дохода, с которым ведомство не желало расставаться, город не имел бы средств на покрытие даже обязательных расходов, и, следовательно, в нём не могло быть введено местное самоуправление.
Проблема была разрешена только после Февральской революции 1917 года. Пришедшее к власти Временное правительство инициировало проведение муниципальной реформы в России. Этот шаг объяснялся не только традиционной приверженностью российских либералов (которые составили основу первого Временного правительства) идее местного самоуправления, пронизывающего снизу доверху весь государственный организм и представляющего собой основу местного управления. Проведение муниципальной реформы диктовалось необходимостью упорядочить управление на местах.
Правовую основу реформирования системы городского самоуправления составил комплекс законов, принятых Временным правительством: Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах (15 апреля 1917 года), Наказ о производстве городских выборов (3 мая 1917 года), Городовое положение (9 июня 1917 года), Положение о поселковом самоуправлении (15 июля 1917 года), Наказ по поселковым выборам, Наказ о выборе поселковых гласных (11 августа 1917 года) и др. По сравнению с законодательством царской России это был значительный шаг вперёд по пути развития демократии. Расширялась сфера применения законодательства о муниципальном самоуправлении за счёт распространения его на ряд городов и введения поселкового самоуправления. Устранялись опека и ограничение самостоятельности городских самоуправлений, хотя действия городских дум и подлежали контролю со стороны комиссаров Временного правительства. Расширялись права городских органов самоуправления. Были приняты законы об улучшении городских финансов и кредита для городов, о предоставлении им широких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствами. Впервые в истории российского местного самоуправления вводился принцип всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании [1, с. 82].
В число дальневосточных городов, в которых согласно правительственному постановлению вводилось самоуправление была включена Гижига. На основании сведений о численности городского населения в расписании, приложенном к правилам о выборах, определялось число гласных городских дум. Избранию в думу камчатского города Гижиги подлежали 20 гласных. Местная пресса подвергла критике «разнарядки» числа депутатов, пришедшие из Петрограда: «Странным кажется определение для Гижиги 20 гласных и в то же время умолчание о Петропавловске, наиболее крупном центре Камчатки. Вообще, как видно, … составление было произведено по старым сведениям, до выделения из Приморской области Камчатской и Сахалинской областей» [5].
Сведений о том, что органы местного самоуправления в Гижиге были сформированы, выявить не удалось. «Несправедливость» же, допущенная в отношении Петропавловска-Камчатского и его жителей, впоследствии была устранена. Состоявшийся в июле – августе 1917 года I съезд представителей населения Камчатской области, созванный по инициативе Камчатского областного комитета, постановил просить Временное правительство распространить на Камчатскую область Городовое положение. Временному правительству было направлено ходатайство, с просьбой утвердить решение о создании в Петропавловске городской думы. 11 августа 1917 года последовало утверждение ходатайства. Избранию в Петропавловскую городскую думу подлежали 20 гласных [4, с. 64 – 66].
Выборы состоялись 5 ноября 1917 года. Было заявлено пять списков кандидатов в гласные. Три списка было подано от групп «местных граждан», один – от военнослужащих Камчатской команды и один – от Союза рабочих, 2-го Петропавловского общества потребителей и демократических групп городского населения [2, оп. 1, д. 1, л. 83об]. В день выборов в местной газете «Камчатский листок» комиссией по выборам было опубликовано следующее объявление: «Сегодня 5 ноября в помещении Народного дома производятся выборы в Петропавловскую городскую думу… Выборы будут производиться с 9 час. утра до 9 час. вечера… Избиратели, не получившие заблаговременно избирательных карточек, конвертов с бланками избирательных записок, могут получить таковые сегодня в избирательном помещении… Подсчёт конвертов с записками и поданных по запискам голосов за заявленные списки кандидатов в гласные будет производиться комиссией завтра 6 ноября с 2 час. дня до 5 час. вечера в помещении областного комитета (бывший губернаторский дом). Избиратели, желающие присутствовать при вскрытии избирательного ящика, приглашаются завтра к означенным часам» [3, с. 1].
Тем временем жители другого города Камчатской области – Охотска, – в течение ряда лет безрезультатно ходатайствовавшие о введении в их городе самоуправления, проявили революционное творчество. 25 сентября 1917 года был организован городской комитет. Выборы членов комитета происходили в здании местного училища на общем собрании коренных жителей Охотска, представителей от рабочих прилегающих приисков, а также местных и пришлых якутов. Затем членами городского комитета были избраны президиум, председатель (Заугольнов), его заместитель (И. Г. Сивцев) и казначей (Кобяков) [2, оп. 1, д. 1, л. 85об]. В ожидании скорого введения Городового положения в Охотске его жители временно возложили на городской комитет функции местного самоуправления.
Итак, на процесс формирования городского самоуправления на Камчатке в последней четверти XIX – начале XX века влиял ряд факторов: представления властей о целесообразности тех или иных действий; объективные (социально-экономические) предпосылки; ведомственные интересы. Применению Городового положения 1870 года препятствовал недостаточный уровень социально-экономического развития городов Камчатки. В начале XX в. на Дальнем Востоке России сформировались объективные предпосылки для создания и деятельности органов местного самоуправления (в частности, в Петропавловске-Камчатском). Однако препятствием к применению Городового положения 1892 года стали интересы Главного управления землеустройства и земледелия. Только третья городская реформа (1917 года) привела к введению городского самоуправления на Камчатке. Этому способствовали действия Временного правительства, рассматривавшего общественное самоуправление как одну из основ государственного устройства новой России, и революционное творчество на местах.
Библиографическая ссылка
Тригуб Г.Я. ВВЕДЕНИЕ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА КАМЧАТКЕ (ПОСЛЕДНЯЯ ЧЕТВЕРТЬ XIX – НАЧАЛО XX ВЕКА) // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. – 2016. – № 8-1. – С. 99-102;URL: https://applied-research.ru/ru/article/view?id=9936 (дата обращения: 19.04.2024).