Научный журнал
Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований
ISSN 1996-3955
ИФ РИНЦ = 0,564

ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПУБЛИЧНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ: ОПЫТ УКРАИНЫ

Витвицкий С.С. 1
1 Днепропетровский государственный университет внутренних дел
Статья посвящена актуальным проблемам функционирования публичных администраций в Украине в современных трансформационных условиях. В статье раскрываются теоретические подходы к определению понятия администрация, принципы функционирования публичной администрации, основная цель и направления ее реформирования.
администрация
публичная администрация
административная реформа
государственное управление
принцип централизации
принцип субсидиарности
1. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: учебник / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов. – М.: Зерцало, 1997. – 672 с.
2. Бахрах Д.Н. Административное право России / Д.Н. Бахрах. – М.: Изд-во «Норма», 2002. – 640 с.
3. Современный словарь иностранных слов / под ред. Л.Н. Комаровой. – СПб.: Дуэт, 1994. – 752 с.
4. Толковый словарь русского языка. – М., 1995. – С. 17.
5. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования / Г.В. Атамчук. – М.: Юрид. лит., 1975. – 121 с.
6. Драго Р. Административная наука / Р. Драго. – М.: Прогресс, 1982. – 245 с.
7. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. / Ю.Н. Старилов. –Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. – М. : Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА М), 2002. – 728 с.
8. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. [Електронний ресур]. – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/card/994_036.
9. Россинский Б.В. Административное право: учебник для вузов / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – М.: Норма, 2009. – 928 с.
10. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления / В.А. Козбаненко. – М., 2002. – С. 51.
11. Административное право Российской Федерации: учебник. – М., 2004. – С. 15.
12. Авер’янов В.Б. Реформування українського адміністративного права: грунтовний привід для теоретичної дискусії / В.Б. Авер’янов // Право України. – 2003. – №5. – С. 117-122.
13. Старилов Ю.Н. Указ. соч. Т. 1. С. 158.
14. Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова. – С. 255-260.
15. Коренев А.П. Административное право России / А.П. Коренев. – Ч. 1. – М., 2000. – С. 170-174.
16. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. – М., 2001. – С. 186.

Одной из проблем функционирования государства является эффективность деятельности административного аппарата и, как следствие, обеспечение качественной реализации функций в обществе. Речь идет о работе системы органов, которая состоит из непосредственно избранных гражданами единиц (местное самоуправление) и исполнительных структур государственного аппарата, определенных Конституцией.

Цель статьи – выяснить состояние концептуальных положений, связанных с функционированием публичной администрации и определить перспективы их воплощения в жизнь.

Материалы и методы исследования

Проблема организации и деятельности власти и органов самоуправления является предметом научных интересов многих ученых. Так, основы организации государственного управления исследовались: Г. Атаманчуком, О. Бабичем, М. Багметом, О. Евтушенко, В. Копейчиковым, М. Лахижей, В. Сиренко, В. Цветковым, М. Цвиком и др. Это далеко не полный перечень исследователей, которые внесли значительный вклад в изучение теории и практики функционирования системы публичной администрации. В то же время, вопрос продолжает оставаться общественно значимым и актуальным с научной точки зрения. Особенно в контексте продолжительного обсуждения проектов реформирования системы государственного управления и самоуправления.

Перед тем как перейти непосредственно к анализу, остановимся на некоторых теоретических аспектах определения понятия «публичная администрация».

Разграничение полномочий между органами управления общественными делами в правовых государствах является предметом активных научных дискуссий, с конца XIX ст., представители философско-политической мысли активно обсуждали проблематику, связанную с суверенитетом власти, ее функциями и потребности в институционном разграничении, роли граждан в управлении государством, по меньшей мере, с XVI ст.

Четкие очертания идеи территориального самоуправления, как формы реализации народного суверенитета и одного из главных условий «публичности» администрации, проявляются уже со второй половины XIX ст. Так, постепенно были заложены теоретические основы деятельности административно-властного аппарата, который на сегодняшний день приблизился к содержанию категории «публичная администрация», хотя природа этого определения носит значительно более широкий характер, чем «государственное управление».

Управление – это целенаправленное воздействие на сложную систему: «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности» [1, с. 4].

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, для повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних факторов, для приведения системы в соответствие с объективными закономерностями конкретной среды.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается через их информационное взаимодействие, а также через взаимодействие системы в целом с внешней средой посредством передачи сведений об окружающей среде и о самой системе.

Существенным признаком управления является обратная связь, т.е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команд, переданных по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, и тогда система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые, корректировать старые команды управления социумом [2, с. 9-14].

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, сферой социальной жизни, городом, предприятием и т.д. По субъектному признаку принадлежности можно различать государственное, муниципальное, частное (корпоративное) управление.

В обществе существуют различные виды управления – управление собственностью, транспортными средствами, финансовыми ресурсами и др. Его разновидностью является и управление людьми, т.е. административная деятельность.

«Администрация» в переводе с латинского (administratio) означает «управление», «руководство». Под администрацией понимаются:

  1. государственные органы, осуществляющие управление;
  2. руководящий персонал какой-либо организации, учреждения, предприятия. Администрировать – значит управлять, заведовать. «Власть является специфическим средством, обеспечивающим следование воли управляемых воле управляющих», основываясь на государственной власти [3, с. 22, 4, с. 17];
  3. государственная власть – разновидность социальной власти. Она основывается на государственном аппарате, юридических нормах, материальных ресурсах, механизмах убеждения, поощрения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.

Административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:

  • в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, принуждать;
  • в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений, и прежде всего публичную администрацию и ее власть [5, с. 14].

Французский ученый Р. Драго определяет администрацию как «совокупность человеческих и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов. Цели администрации никогда не бывают, первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении задач, определенных ей системой государственных органов» [ 6, с. 5-6].

В контексте формирования открытого общества, следует учитывать тот факт, что в современной организации общественной жизни, управленческие действия осуществляются не только специальными институтами государства, а также многочисленными общественными и частными организациями, органами местного самоуправления и т.п. И именно поэтому целесообразно использовать понятие «публичное администрирование» [7].

Именно термин «администрирование» (а не управление) употребляется с целью подчеркнуть особый вид распоряжений, которые принимаются специальными административными органами в условиях демократии и их взаимосвязи с политическими и общественными институтами.

Общепринятым является тот факт, что определение термина «администрация» в современном его понимании, ведет свое начало с конца XVIII-начала XIX ст. и связано с постепенным переходом от конституционной монархии к полноценному функционированию «государственной администрации» и «территориальной администрации». Приблизительно в это время и зарождается наука «административное право», с определением прав и обязанностей, как властной администрации, так и общества в целом.

Функционирование властного аппарата (публичной администрации) получило дальнейшее практическое воплощение в жизнь на основе следующих принципов: субсидиарности, децентрализации, регионализации. В конце XX ст. после Второй мировой войны в Европе, построение деятельности публичной администрации на основе вышеуказанных принципов приобрело общепринятую практику. Эти принципы стали одними из ведущих принципов функционирования Европейского Союза. Нормативное закрепление они получили в законодательстве многих европейских стран (Франции, Испании, Италии) и в общесоюзных документах, но в первую очередь, в «Европейской хартии местного самоуправления» [8].

Децентрализованное государство с местной и региональной автономией сегодня является господствующей формой западноевропейской государственной организации [9, с. 33]. Управление общественными интересами в таком государстве осуществляет «публичная администрация», которая охватывает всю структуру властных органов, включая органы законодательной, исполнительной, судебной власти, местное самоуправление, органы надзора и контроля и т.п. [10].

Основными принципами функционирования публичной администрации (о которых уже упоминали) являются децентрализация и субсидиарность. Децентрализация представляет собой самостоятельные организационные единицы в рамках государства. В пределах местных и региональных уровней им передаются функции нормотворчества и управления. Демократические выборы в местные и региональные представительные органы обеспечивают необходимую легитимацию их юридических и административных функций [11].

Результаты исследования и их обсуждение

Опыт развитых демократических стран свидетельствует о том, что именно децентрализованная исполнительная власть с сильными институтами местного самоуправления является наиболее эффективной формой организации государственной власти. Такая модель свидетельствует об экономическом преимуществе над централизованной формой государственной организации [12].

Принцип субсидиарности предусматривает, применение государством экономического рычага влияния на ситуацию, лишь в тех случаях, когда речь идет о решении общегосударственных задач, или когда ситуация выходит за пределы отдельно взятой административной единицы [13]. С одной стороны, реализация этого принципа частично ограничивает суверенитет государственной власти, но с другой – без него невозможно реальное управление структурными единицами и обеспечение «публичности» администрирования.

Для эффективной реализации выше указанных принципов публичной администрации, необходимо реализовать ряд основных требований:

  1. создать развитое гражданское общество или, по крайней мере, максимально приблизить государство в развитии такого общества;
  2. открытая деятельность самоуправляющих органов и возможность реального контроля и влияния со стороны граждан;
  3. надлежащая профессиональная подготовка чиновников, а также особая этика местного или регионального управления;
  4. достаточный объем финансирования, который позволит решать соответствующие государственные задачи на местном и региональном уровнях [14].

Фактически на сегодняшний день «государственное управление» и «местное самоуправление» в законодательстве и теории, как правило, рассматривают как две отделенные сферы. Структура публичной власти, которая осуществляет административно-управленческие функции, не рассматривается целостно [15]. Административная система еще не стала, собственно, «публичной» по своему содержанию.

Уже в течение многих лет идет реформирование исполнительной власти и местного самоуправления, т.е. проведение широкомасштабной административной реформы. Речь идет, прежде всего, о реформировании публичной администрации, которая должна включать в себя:

а) институциальную реформу (изменения в системе и структурах органов исполнительной власти);

б) реформу публичной службы;

в) муниципальную реформу (одновременно с реформой административно-территориального устройства);

г) внедрение регионального самоуправления;

д) реформу взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами и т.п. [16]. Стратегическая цель реформы – обеспечить реальную публичность администрации по форме и эффективность относительно выполнения общественных функций по смыслу.

Научное обоснование и нормативное обеспечение публичной администрации на сегодняшний день является достаточно четким и детализированным, очерченным не только в работах ученых и результатах аналитической работы исследовательских организаций, а и в разнообразных правительственных проектах-концепциях реформ, в том числе и тех учреждений, которые входят в структуру определения термина «публичная администрация». В них достаточно четко изложено видение современного состояния публичной администрации и направления реформирования всех ее составляющих. Реализация вышеуказанных документов, по нашему мнению, значительно бы приблизила формальную сторону систем управления государством к европейским стандартам и принципам администрирования общественными делами.

Заключение

Однако, несмотря на концептуализацию и широкое анонсирование административно-территориальной реформы как важнейшей составляющей реформирования публичной администрации, реальных результатов так и не достигнуто.

Поэтому, проведение реформы публичной администрации без достаточного основания и общественного запроса являются фактически невозможными, в силу специфики современной политической конъюнктуры. Если подобное отношение сохранится и дальше, то о реальном приближении административной системы к демократическим стандартам на сегодняшнем этапе и речи быть не может.

В то же время, наш политикум должен четко осознать, что реформа публичной администрации является базой дальнейших реформ в государстве. Это очень важная составляющая демократических преобразований. И, наоборот, отсутствие реформирования значительно затормаживает все процессы публичного администрирования в государстве.


Библиографическая ссылка

Витвицкий С.С. ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПУБЛИЧНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ: ОПЫТ УКРАИНЫ // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. – 2014. – № 7. – С. 129-132;
URL: https://applied-research.ru/ru/article/view?id=5407 (дата обращения: 18.09.2021).

Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»
(Высокий импакт-фактор РИНЦ, тематика журналов охватывает все научные направления)

«Фундаментальные исследования» список ВАК ИФ РИНЦ = 1.074