Научный журнал

Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований

ISSN 1996-3955

ИФ РИНЦ = 0,593

• Авторы
• Файлы

Тюбеев А.И. Куршаева Ф.М.

Статья в формате PDF

134 KB

Следует отметить, что в экономиче­ской литературе непроизводственной сфе­ре и результатам ее деятельности не уде­ляется должного внимания. Отсутствует анализ сущности и форм проявления со­циальной услуги как результата деятель­ности социальной сферы. Понятие «социальная услуга» трактуется в основ­ном в юридической литературе¹.

Отличием социальной сферы от мате­риального производства является деятель­ность, связанная с потреблением. При этом основной характеристикой, влияю­щей на потребление социальных услуг населением, выступает их полезность.

Социальные потребности в зависимо­сти от степени их важности для поддер­жания жизнедеятельности социальной личности и социальных групп можно раз­делить на четыре группы:

1.    жизненно необходимые потребно­сти, неудовлетворение которых влечет за собой ликвидацию социального субъекта или кардинальное изменение социального института, в рамках которого происходит удовлетворение данной потребности;

2.    потребности, удовлетворение кото­рых соответствует минимуму социальных норм конкретного общества, но не позво­ляет социальному субъекту развиваться;

3.    потребности, удовлетворение кото­рых обеспечивает жизнедеятельность со­циального субъекта на уровне социаль­ных норм конкретного общества и обес­печивает эволюционное развитие соответ­ствующих социальных институтов;

4.    потребности, удовлетворение кото­рых создает комфортные для данного со­циокультурного пространства и времени условия существования и развития соци­ального субъекта.

Социальным услугам присущи общие свойства услуги как предмета обмена и потребления, отличающие ее от вещных благ - это неосязаемость, совпадение по времени производства и потребления ус­луги, невозможность сохранения и накоп­ления, неоднородность или изменчивость качества.

Известно, что в зависимости от харак­тера потребления экономические блага, то есть любые продукты хозяйственной жизнедеятельности, предназначенные для удовлетворения человеческих потребно­стей, делятся на частные и общественные. Частные блага обладают свойствами де­лимости, платной реализации в соответст­вии с рыночными законами, невозможно­сти одновременного потребления блага группой лиц, получения выгоды от их использования одним потребителем и уменьшения возможностей потребления данного блага другими потребителями.

Вторая категория включает блага, производство и потребление которых оп­ределяется как индивидуальным спросом, так и потребностями общества в целом. Именно к данной категории экономиче­ских благ принадлежат услуги социаль­ной сферы.

Кроме того, услуги обладают отрасле­вой спецификой. Рассмотрим особенно­сти предоставления услуг в сфере соци­ального обслуживания населения.

Следует отметить, что действующая модель организации социального обслу­живания населения недостаточно отра­жает всё многообразие отношений в этой сфере, главным образом в силу различно­го толкования закрепленных в законах общих требований по ряду принципиаль­ных вопросов, связанных с содержанием понятий    "социальное обслуживание", "социальные услуги", "социальная по­мощь", "меры социальной поддержки". Иными словами, " обслуживание" есть понятие более широкое, чем "оказание услуг"² (тем более мер социальной под­держки, социальной помощи).

Различают обязательства по обслу­живанию граждан и обязательства по оказанию услуг. Обязательства по обслу­живанию граждан возникают между спе­циализированными организациями и гра­жданами, а обязательства по оказанию услуг - между любыми субъектами граж­данского права. Поскольку обязательство по обслуживанию граждан представляет собой вторичное образование, то обяза­тельство по оказанию услуг, заключен­ное между специализированной органи­зацией и гражданином, будет выступать как одна из разновидностей обязательст­ва по обслуживанию граждан³.

Таким образом, определить соотно­шение понятий " услуги" и " обслужи­вание" нелегко, прежде всего из-за не­достаточной разработанности категории " обслуживание". Именно этим обуслов­лена потребность в выявлении содержа­ния категории " обслуживание" в услови­ях рыночной экономики с учетом суще­ственного обновления законодательства о социальном обеспечении населения.

Неоднозначное определение содер­жания услуг по социальному обслужива­нию дается и разными специалистами -исследователями отрасли права социаль­ного обеспечения. М.Л. Захаров рассмат­ривает социальное обслуживание не ина­че как " деятельность соответствующих социальных служб и организаций по пре­доставлению гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, социаль­ных услуг. Социальная услуга - это, таким образом, помощь указанным гражда-нам...⁴" . М.О. Буянова связывает с соци­альным обслуживанием "все условия, связанные с жизнью населения: обеспе­чение дохода, медицина, здравоохране­ние, образование, наем жилья - являются объектами социального сервиса⁵".

Анализ современных тенденций со­циального обслуживания КБР позволяет выделить несколько направлений его развития (рисунок 1).

Рассмотрим подробнее институт госу­дарственной публичной социальной услу­ги. Формы, типы и виды социального об­служивания населения были рассмотрены нами в главе 2. Довольно сложно приме­нять все классифицирующие признаки государственных услуг по социальному обеспечению по отношению к формам социального обслуживания. Поэтому вы­берем такие признаки, как организацион­но-правовые формы и категории лиц, под­лежащих обслуживанию. Исходя из этого, система социального обслуживания в КБР состоит из следующих относительно са­мостоятельных систем: социальное обслу­живание пожилых и инвалидов; срочное социальное обслуживание; социально-консультативная помощь; социальная реабилитация инвалидов; социальное об­служивание семей с детьми.

В теории существует достаточно ши­рокий перечень социальных услуг, кото­рые возможно предоставлять пожилым, инвалидам, семьям с детьми и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуа­ции. Конкретный вид таких услуг зависит от типа учреждений (или формы социального обслуживания), которое их оказывает⁶.

В свою очередь, используя выделен­ные классифицирующие признаки, систе­мы социального обслуживания могут иметь свои соответствующие относитель­но самостоятельные подсистемы, такие как: стационарное социальное обслужива­ние пожилых и инвалидов; полустацио­нарное социальное обслуживание пожи­лых и инвалидов; социально-медицинское обслуживание на дому пожилых и инвалидов.

В подсистеме срочного социального обслуживания, находящейся в начальной стадии формирования, можно выделить: временный приют; бесплатную социаль­но-консультативную помощь.

Подсистему социальной реабилита­ции инвалидов можно построить в сле­дующем виде: медицинская реабилита­ция инвалидов; профессиональная реаби­литация инвалидов; трудовое устройство инвалидов; протезно-ортопедическая по­мощь инвалидам; обеспечение инвалидов средствами передвижения.

Подсистема социального обслужива­ния детей может быть представлена в следующем виде: социальное обслужива­ние детей дошкольного возраста в до­школьных детских учреждениях; соци­альное обслуживание детей-сирот и де­тей, оставшихся без попечения родите­лей; социальное обслуживание детей в приемной семье.

Как мы видим, нет четко выраженной дифференциации государственной систе­мы социального обслуживания на стра­ховую и бюджетную.

Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стан­дартам, которые устанавливают основ­ные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания.

Установление государственных стан­дартов социального обслуживания осу­ществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъ­ектов РФ. Тем самым вразрез с основны­ми принципами государственной полити­ки по социальной защите населения законодатель делает шаг в сторону потенци­ального снижения качества уровня соци­ального обслуживания. Обозначенная ситуация обусловлена следующим об-с тоятельством: если до 1 января 2005 г. установление государственных стандар­тов социального обслуживания было исключительно компетенцией Правитель­ства РФ, что гарантировало в первую очередь их единство для всех категорий граждан вне зависимости от территории проживания, то после наступления на­званной даты вопросы уровня качества услуг по социальному обслуживанию ре­шают субъекты Федерации.

Передача полномочий в решении дан­ного вопроса с федерального на регио­нальный уровень ставит в опасное поло­жение значительную часть населения, ес­ли в одних субъектах принятые стандарты будут отвечать должным требованиям, предъявляемым к ним гражданами с пози­ции условий быта, то в отдельных регио­нах в силу халатного отношения их долж­ностных лиц к своим обязанностям госу­дарственные стандарты могут носить ис­ключительно номинальный характер.

Государственные стандарты социаль­ного обслуживания с января 2005 г. но­сят исключительно рекомендательный характер. Социальным службам вне зави­симости от их формы собственности и подчинения путем отмены обязательного характера установленных стандартов социального обслуживания разрешено на свое усмотрение определять объемы, ка­чество, порядок и условия оказания со­циальных услуг⁷.

Рассмотрим на примере последствия данного решения.

России от 24 ноября 2003 года № 327-ст «Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг. ГОСТ Р 52143-2003» составляет 138. Структура услуг представлена на рисунке 2.

В КБР учреждениями социального обслуживания оказывается 120 услуг, что составляет 87% от общего количества ут­вержденных государственными стандар­тами социальных услуг (рисунок 3).

Таким образом, наблюдается снижение количества услуг. Услуги, не предоставляемые в учреждениях социального обслуживания КБР систематизированы в таблице 1.

 

В стационарных учреждениях соци­ального обслуживания населения КБР все группы и виды услуг предоставляют­ся бесплатно. В полустационарных и не­стационарных учреждениях реализуется комбинированная схема предоставления услуг: бесплатно, частичная оплата, пол­ная оплата.

Очевидно, что одним из основных вопросов развития социальной политики является расширение рынка и повыше­ние качества предоставляемых социаль­ных услуг. Для реализации этой цели не­обходимо внедрять механизм размеще­ния и реализации заказа на оказание ус­луг в социальной сфере. Этот механизм актуален и в рамках проводимой бюд­жетной реформы когда идет отказ от сметного финансирования бюджетных учреждений и переход к оплате за счет бюджетных источников стоимости ре­ально оказываемых услуг.

На сегодняшний день система пре­доставления социальных услуг выстрое­на по принципу содержания поставщи­ков услуг (государственных и муници­пальных учреждений). Основным недос­татком этой системы является отсутствие рыночной конкуренции.

Внедрение технологии заказа предпо­лагает переход от принципа содержания поставщиков к принципу покупки услуг. При этом технология заказа может быть реализована и в безконкурсном варианте в тех условиях, где монополизм единст­венного поставщика услуг носит вынужденный и объективный характер (например, сельские территории). В по­следнем случае к безусловным преиму­ществам технологии относятся повыше­ние управляемости и прозрачности дея­тельности поставщика услуг.

Для реализации указанного подхода большое значение имеет правильное оп­ределение цены на услуги, размещаемые в рамках госзаказа. В отличие от приме­няемых сегодня тарифов на некоторые виды услуг цены госзаказа должны не только покрывать текущие издержки, но и включать составляющую, позволяющую покрывать обоснованные капитальные затраты организаций, уплачивать уста­новленные законодательством налоги.

В связи с отсутствием конкурентной среды в отраслях социальной сферы, раз­работанных стандартов качества соци­альных услуг, на данном этапе осуществ­ления бюджетной реформы наиболее доступным является затратный подход к определению цены госзаказа. При этом, учитывая многолетнее недофинансирова­ние бюджетной сферы, с достаточно вы­сокой степенью вероятности можно предположить, что использование факти­ческих (и, если это возможно, норматив­ных) данных о затратах на оказание ус­луг не приведет к формированию такой цены госзаказа, которая покрывала бы неэффективные затраты. В дальнейшем, по мере реструктуризации бюджетных учреждений, разработки стандартов ка­чества услуг, можно будет усовершенст­вовать ценообразование госзаказа.

При этом при переходе может воз­никнуть проблема неумения заказчиков создавать реальные и востребованные клиентами заказы на поставку социаль­ных услуг. Эта проблема вполне объек­тивна по своей сути, поскольку покупа­тель должен выступить в роли покупателя-«эксперта». Также важными аспекта­ми технологии заказа являются обеспече­ние полноты, четкости и последователь­ности конкурсных процедур, организа­ция мониторинга выполнения заказа.

Одним из эффективных инструментов реструктуризации отрасли является меха­низм частно - государственного партнер­ства (ЧГП). ЧГП применительно к полно­мочиям отрасли может рассматриваться как механизм привлечения частного капи­тала для финансирования программ, про­ектов, мероприятий и учреждений в об­ласти социального обеспечения и соци­альной защиты населения.

Для отрасли ЧГП представляет инте­рес с позиций сокращения рисков, связан­ных с финансированием отраслевых про­грамм и мероприятий, установления дол­госрочного партнерства с частным секто­ром, возможного повышения уровня и качества оказания остальных услуг, а так­же с возможностью ускорения сроков реа­лизации отраслевых программ и меро­приятий. Кроме того, контрактация в рам­ках ЧГП позволит вырабатывать техниче­ские задания, ориентированные на конеч­ные результаты, что в полной мере соот­ветствует идеологии БОР.

Для частного капитала ЧГП представ­ляет интерес с позиций наличия постоян­ного, устойчивого спроса на определен­ную продукцию (товары, услуги), постав­ляемую в рамках государственного соци­ального заказа; возможности заключения контрактов на длительный период; преимуществ заключения контрактов с орга­нами государственного управления, рас­сматриваемыми в качестве достаточно надежных в финансовом отношении парт­неров, а также с учетом возможностей получения определенных гарантий и льгот (например, налоговых) со стороны органов государственной власти.

С учетом международного опыта, для отрасли могут быть рекомендованы сле­дующие формы ЧГП:

1. Реализации схем «Под ключ» либо «Строительство - управление - передача». Первая схема может быть предложена, например, для программ, предусматри­вающих строительство новых стационар­ных учреждений социального обслужива­ния (домов-интернатов, специализирован­ных домов для одиноких престарелых и инвалидов), новых учреждений нестацио­нарного социального обслуживания; строительство новых, либо реконструк­цию действующих протезно-ортопеди­ческих предприятий с их последующей передачей заказчику (ГРБС). Вторая схема предусматривает возможность заключе­ния ГРБС с подрядчиком/инвестором дол­говременного контракта на комплекс ра­бот и услуг - строительство объекта, его последующую эксплуатацию на условиях аренды и при наличии заинтересованности у сторон - передачу в собственность инвестору после истечения срока аренды.
2. Совместное инвестирование, при котором орган государственной власти и частный инвестор софинансируют строи­тельство либо модернизацию объектов инфраструктуры (например, дорог, линий электропередач, тепло-, газо- и водоснаб­жения в районах дислокации крупных стационарных учреждений социального обслуживания, социального жилья для ветеранов и пр., а также самих объектов социального обслуживания населения).
3. Создание совместных учреждений и предприятий по оказанию социальных услуг населению, например центров ком­плексной медико-социальной реабилита­ции (включающих бюро МСЭ, протезно-ортопедические предприятия, предпри­ятия, использующие труд инвалидов, цен­тры занятости/биржи труда, стационар­ные специализированные учреждения здравоохранения и пр.), социально-психологической помощи.

Разновидностью частно - государст­венного партнерства, которое может быть использовано в рамках реструктуризации отрасли, является аутсорсинг.

Аутсорсинг предполагает полную или частичную передачу государственными органами или учреждениями определен­ных возложенных на них функций либо имеющихся у них материально-технических ресурсов/собственности ча­стному оператору с целью:

1. преодоления дефицита имеющихся ресурсов - материально-технических, кад­ровых, финансовых, информационных и пр.;
2. снижения расходов бюджетных средств;
3. повышения качества производимых товаров (оказываемых услуг) при неиз­менных расходах;
4. повышения производительности тру­да на подведомственных предприятиях.

Применительно к полномочиям и по­тенциалу отрасли аутсорсинг на этапе его становления может осуществляться в сле­дующих формах:

1. привлечения коммерческих или не­коммерческих организаций для выполне­ния части вспомогательных услуг, связан­ных с осуществлением основных функ­ций (например, услуг предприятий по об­служиванию и ремонту оборудования, техники, ремонту зданий и сооружений, услуг предприятий общественного пита­ния и транспортных предприятий, финан­совых, информационных услуг и т.п.);
2. привлечения коммерческих или не­коммерческих организаций для выполне­ния части собственных основных функ­ций (например, социальное обслуживание престарелых и инвалидов на дому, оказа­ние медицинских услуг в стационарных учреждениях отрасли, производство про­тезно-ортопедических изделий, специаль­ных транспортных средств и т.п.).

Практическая реализация приведен­ных выше форм взаимодействия государ­ственного сектора с частным возможна в рамках действующих процедур и правил закупок продукции (товаров, работ, ус­луг) для государственных/муниципаль­ных нужд, в том числе в виде социально­го заказа.

Таким образом, действующий подход государства к вопросам социального обеспечения не решает многих сложных жизненных обстоятельств граждан, по­требностей населения в социальном об­служивании. Необходимо менять меха­низм правового регулирования отноше­ний по социальному обслуживанию, т.е. с позиций общих приемов и способов регу­лирования отношений, свойственных всей отрасли социального обеспечения, более четко определить современные виды и формы социального обслуживания, пра­вовой статус его субъектов, особенности правоотношений, складывающихся в про­цессе социального обслуживания, расши­рять спектр предоставляемых услуг и т.п.

Библиографическая ссылка